合规，2019关键之战

叶晓华

这是一场自上而下的强力推动。

2018年11月，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》;同年12月，国家发改委、中国人民银行等七部门联合印发了《企业境外经营合规管理指引》。在企业家们还完全没有搞清楚状况的时候，合规管理已经成了企业界的宠儿。这意味着，2019注定是合规在国企管理创新舞台上大红大紫的一年。

在中国，国企的拥有者和监管者往往比企业自己更加关心风险，更有时不我待的紧迫感。这是中国的优势，倘若仅仅依靠国企的自觉自愿，合规管理的第一个春天何时来临尚不可知。这是好事，也是难题。当国企老总们已经开始张口合规管理、闭口合规管理之际，合规管理的三大基本问题仍亟待厘清——为什么要进行合规管理？合规管理要做什么？合规管理怎么做？

血的教训

为什么要进行合规管理？在回答这个问题前，我们先梳理一下近15年以来发生的重大合规风险，以及相关政府部门与企业界的反应。

2004年，中航油从事石油衍生品期权交易，违规操作，巨亏5.5亿美元，总裁陈久霖被迫辞职，后被判入狱4年零3个月。该事件暴露了典型的合规风险，当时引起国内媒体和国资委等政府部门的高度关注，但不知何故，关于该案讨论的更多的是法律风险，涉及合规风险的讨论反而不多。该合规风险的爆发带来了至今余热未消的法律风险管理的热潮，却没有将合规风险的管理提上日程。

2006年10月，中国银行业监督委员会印发《商业银行合规风险管理指引》，这是第一个中国政府管理部门发布的合规指引，但影响仅限于银行业内。其他行业的领袖们对合规风险、合规管理为何物依然所知有限。

2008—2009年，一批中国企业就因为进行高风险的金融衍生品交易而损失惨重：中国国航、东方航空、深圳南山热电、中信泰富、中国远洋、海升果汁等。中航油的教训完全没有吸取，国企的老总们对合规管理是何方圣物依然不明就里。这当中，中信泰富以套期保值为名行单边赌信汇率，造成损失高达155亿元，其原因比中航油更让人咂舌。中航油尚有风险控制的制度，陈久霖也多次指令斩仓，只是没有坚决执行;中信泰富则被指：缺乏明确授权，没有制定严格的限额控制，缺乏有效的风险识别和评估机制，风险管理机制不健全。这次，终于开始正面讨论合规风险和合规管理的问题了。

2012年4月，商务部、中央外宣办、外交部、国家发展改革委、国务院国资委、国家预防腐败局、全国工商联以商政发〔2012〕104号印发《中国境外企业文化建设若干意见》其中第五条涉及合规管理的内容，但该文主要针对是企业海外经营，故未引起业界的广泛注意。

2016年中兴事件的爆发和持续发酵，终于让企业界开始正视合规管理问题。因为这一次，打得实在有点疼，不仅仅是巨亏多少的问题，已经涉及企业能否继续生存。这一年3月，中兴通讯因违反美国对伊朗的出口管制政策，被美国商务部实施出口限制，禁止美国元器件供应商向中兴通讯出口元器件、软件、设备等技术产品，合规问题被提及。2017年3月，中兴通讯与美国政府就出口管制调查案件达成和解，中兴通讯支付约8.9亿美元的刑事和民事罚金，美国商务部工业与安全局对中兴通讯的3亿美元罚金被暂缓，是否支付将依据未来七年中兴对协议的遵守情况而定。在对这一事件的讨论中，合规问题再次被提出，并深入讨论。

2017年5月，習近平总书记主持深改组会议，审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》，提出规范企业海外经营行为，加强企业海外经营行为合规制度建设。

2017年6月，中国证监会发布《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》。同年12月，GB/T 35770-2017《合规管理体系指南》国家标准发布，但依然没有形成企业管理的热点。

2018年4月，美国商务部宣布，未来7年将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术，理由是根据2017年的和解协议，中兴通讯承诺解雇4名高级雇员，并通过减少奖金或处罚等方式处罚35名员工，但中兴通讯在2018年3月承认，该公司只解雇了4名高级雇员，未处罚或减少35名员工的奖金，在处理合规风险的过程中，再次违反承诺，合规管理问题又一次凸显。

2018年11月、12月，国资委和发改委关于合规管理的指引相继出台。似乎嫌政府相关部门的动作太慢，反应不够及时，2018年12月底，中石化曝出原油衍生品交易巨亏的消息，中国石化的市值一下子跌去400个亿，又在国企合规管理的伤口上撒了一大把盐。

最高层终于看不下去了。2019年初，习近平总书记在省部级专题研讨班上发表重要讲话，就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出了深刻的分析，并提出了明确的要求。至此，合规管理开始全面提速。

从上述流水账中，我们不难发现为什么要进行合规管理的原因。答案只有一个，血的教训。在付出这么多的惨痛代价之后，我们终于认识到合规风险的后果有多严重，合规管理的价值有多大。

仅仅如此吗？防范合规风险恐怕还不是合规管理的唯一理由。事实上，合规管理在提升企业声誉，树立企业整体品牌形象，建立和维持与客户之间的良好关系，改善企业外部环境，规范企业管理和业务活动，强化企业凝聚力等方面都可以发挥积极的作用。举个简单的例子，很多企业都愿意和国外合规管理做得好的大企业打交道，为什么？原因很简单，这些企业诚信守约，行为可预期。即便市场发生了变化，执行合同会导致自己利益受损，这些企业也会毫不犹豫地选择履约。再如，合规管理要求企业管理层和员工遵守道德规范，正直诚信。人以群分，物以类聚，和一群这样的人一起工作，企业的内部凝聚力能不得到强化么？

做什么，怎么做

合规是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则、交易惯例等要求。合规管理究竟要做什么？简单说，就一件事，确保外部的法律法规、国际条约、行业标准、商业习惯，内部的规章制度以及职业道德规范能够得到遵守。但要做到做好，需要做的事情还很多。搭建一个合规管理的体系，至少要做这么几件事。

做好企业合规管理的顶层设计。这需要调研企业合规管理的现状，明确企业内外部环境中面临的合规管理的主要问题和挑战，深入了解国内外合规管理的主要理论和实践，根据企业的实际情况，搭建企业合规管理的整体框架，做好顶层设计。

搭建企业合规管理的目标体系。首先，要确定企业价值观，并在此基础上明确企业合规管理的总目标及其目标体系。

建立企业法律法规规章制度数据库，搞清楚要合什么规。同时对企业面临的内部规章制度进行全面的梳理，进行合法性审查，消除合规法律风险，并识别和消除规章制度之间的相互冲突，一一列出无法避免或消除的合规风险点，确定合规冲突时的处理标准和程序。

梳理企业管理和业务流程，识别、评估企业合规风险，建立企业合规风险管理数据库，这是一切合规管理的基础。在此工作基础上制定合规风险防控计划，进行合规审查，监督合规管理计划的实施，对合规管理体系进行评价，并进行持续改进，实现闭环管理。

不难发现，合规管理要做的事很多，搭建一个符合企业自身特点的合规管理体系不是一蹴而就的，怎么做是一个实现路径和方式方法的问题。

首先，要解决的是合规管理的动力问题。合规管理是一种刚性的存在，维护的是企业整体的、长远的利益，做什么、怎么做是技术问题，比较好解决，但是如果意识不到合规管理的重要性及其意义，就不会有硬碰硬的勇气和决心，合规管理就会成为企业形象的花瓶。所以，合规管理的首要问题是，企业是否能够发自内心地愿意遵守，不解决这个问题，一切都是空谈。目前的合规管理是一场自上而下的推动，让企业管理层对合规管理的意义有更加深入的理解和认识，恐怕是目前工作的重中之重。

其次，要搭建符合企业实际情况的合规管理的整体框架，做好顶层设计，确定建设企业合规管理体系的时间表。

再次，不论企业怎么建设自己的合规管理体系，合规风险的识别、评估都是合规管理工作的基础，否则所有的制度建设、组织建设、文化建设等都是空中楼阁。因此，合规风险的识别和评估要先行一步，至于是一开始就进行全面的识别和评估，还是先识别重点领域、重点业务、重点人员、重点地区的合规风险，则要看企业自己的选择。

第四，在上述工作的基础上，制定具体合规风险的防控计划，提出具体的防控措施，特别是要制定重大合规风险的处理预案。

最后，在对企业合规风险有着清醒的认识，对具体合规风险有着明确防控计划的前提下，建立或是完善企业合规管理架构，合规管理制度，合规管理的运行机制，合规管理的文化建设等工作。

需要提醒的是，在建设企业合规管理体系的过程中，企业应当正确处理合规管理，与法律风险管理、企业全面风险管理以及企业内部控制之间的关系，做好顶层设计，防止合规管理中出现相互扯皮的现象。此外，要重视合规风险最新识别、评估、防控和管理技术的学习和运用。当然，一个企业的合规管理体系建设最终还要看企业面临的内外部环境，根据企业的实际情况来确定实施合规管理的路径和方法。

合规冲突时的选择

对企业而言，各种各样的规定之间并不一定是和谐的，相互之间的冲突很常见，特别是当企业的业务不仅仅限于一个国家，不同法律体系，不同道德体系，不同商业习惯和文化之间的冲突几乎是必然的，一旦出现合规冲突，企业该如何处理？对于有些明显不合理或是能够导致严重后果的法律法规，企业又该如何决策？

一般的合规冲突处理规则可以参考法律冲突的基本处理规则，例如法律法规优于企业规章制度，上位规则优于下位规则，新规则优于旧规则，特别规则优于普通规则等。如果合规涉及国际业务和国际市场，情况要复杂一些，但是基本上也有相应涉及国际法、外国法等不同法律体系间的冲突的处理规则可资借鉴。

需要指出的是，遵守法律法规仅仅是合规管理的一部分，合规冲突的范围远远大于法律冲突的范围，当相对成熟行之有效的法律冲突中的基本处理规则不适用或是无法解决合规冲突时，或是面临合规选择的时候，建议应当依次考虑如下因素。

首个原则是否符合企业价值观。企业价值观是指导企业合规管理的最高准则，有时候合规冲突只有正确的价值观才能解决。例如，同仁堂在龙胆泻肝丸事件中面临的两难选择，遵守《药典》的规定，就必然伤害人民群众的健康，引起法律诉讼。如果不希望引起法律诉讼，就必须选择没有毒性的原料，这意味着违反《药典》的规定，将面临行政的处罚。同仁堂做了错误的选择，选择了前者，结果引起大范围的法律诉讼，对企业形象造成了严重的伤害。如果同仁堂有正确的企业价值观，将人民群众的健康放在第一位，那么在合规管理的约束下，同仁堂就会做出正确的选择。

第二个原则是战略目标考量。在面临合规冲突时，要选择对企业整体战略最有利的方案。例如，同样面临伊朗市场的诱惑以及美国的禁运，相比一些企业的选择不仅导致遭受重大损失，自身的全球战略目标也受阻，吉利公司则明智地选择了放弃向伊朗出口1500台沃尔沃轿车的机会，从而有效地控制了风险，没有被美国抓住处罚把柄。事实上，对每一项敏感业务，企业都应该主动将具体的合规管理与企业的战略目标联系起来，只有这样，才能做出正确的判断。

第三个原则是业务目标遵循。合规管理要为业务目标服务，当一项业务超出了原定的目标时，就必须进行合规审查，对其合规风险作出重新的评估，否则就可能出现严重的合规风险。中信泰富套期保值业务出现重大合规风险的原因正在于此。中信泰富从事套期保值业务的目的是为了避免汇率波动导致的风险，其在澳大利亚的铁矿业务所需澳元不过20多亿元，但是中信泰富实际上最终持有90亿澳元，炒汇金额比实际矿业投资额高出4倍多。这已经背离了从事这样业务的初衷，目的的改变，让合规风险显现，中信泰富最终因此承受了巨额的损失。

第四个原则是利益考量。这种考量既包括财务上的考量，也包括声誉上的考量。前面提到的同仁堂案例，从这个角度出发，同样可以做出正确的选择，因为后者带来的财务上和声誉上的损失远远大于前者。

输出高水平合规文化

企业是否愿意进行合规管理，企业合规管理目标的高低以及范围的大小，与企业所处市场法治环境有很大的关系。

有时候，我们的企业“走出去”被处罚时，总是认为对方小题大做，故意刁难，但是我们想过没有，在原则问题上决不让步，在法律面前没有通融的余地，恰恰是良好的市场法治环境的基本保证。学会在健康良好的市场法治环境中经营管理企业，大力提升企业合规管理的水平，是中国企业“走出去”必须面对的课题。

那么，在那些市场法治环境不如人意的国家开展业务，企业是不是就不那么需要合规管理了？答案是否定的。改革开放40年来，在华外资企业的成就，国人对外资企业的评价，对外资企业产品的信赖，甚至对外资企业员工人品的口碑，都让人印象深刻。在当时市场法治环境不健全的情况下，外企坚持高水准的合规管理，坚持建设自己的合规文化，树立了整体高大上的品牌形象，恐怕是其中重要的原因之一。

在市场法治环境不够完善的国家，如果我们的企业选择“入乡随俗”，凭借资本的实力，通过商业贿赂等不合规手段，在短期內攫取高额的利润，只会让我们进入的市场环境变得更加恶劣，一旦风向转变，企业所有的努力和市场优势就可能丧失殆尽。所以，在这些国家，我们的企业应该坚持更高水平的合规管理，“走出去”时自觉肩负社会责任。在某种程度上，这样做也是一种文化输出，将有中国特色的高水平的合规管理和合规文化带到中国企业涉足的所有地区和国家，留下赞誉和口碑，为中国企业树立诚实守信有责任感的整体品牌形象，为中国企业走遍天下打下坚实的基础。

“舜耕历山，历山之人皆让畔;渔雷泽，雷泽上人皆让居;陶河滨，河滨器皆不苦窳。一年而所居成聚，二年成邑，三年成都。”帝舜的奇迹会是中国企业的奇迹吗？

作者系北京中银律师事务所高级合伙人、北京国资委外部董事