海南省农村土地流转研究

龚月

[提要] 加快土地流转是优化土地资源配置、发展适度规模经营、增加农村收入、促进农村经济发展的有效措施。本文以海南省为例，从农村土地确权情况、流转情况、流转用途、流转方式及流转价格等五个方面，探讨海南省农村土地承包经营权流转现状，进而分析其存在的问题，并提出完善建议。这对于更好地推动海南省农村土地的流转、保障农民的经济利益具有非常重要的意义。

关键词：海南;土地流转;现状;问题

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2019年1月24日

2017年6月，海南省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权分置办法发展农业适度规模经营的实施意见》（以下简称《意见》），这是海南省为完善农村土地“三权分置”办法，促进农业适当规模经营出台的重要文件。

近年来，海南省在建立承包土地经营权试点、清理整顿“三过”问题等方面取得了一定的成效，但仍存在流轉行为不规范、流转机制不健全等问题，《意见》要求建立健全土地承包经营权登记颁证制度，实行三权分置，这可以更好地用活土地经营权，优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效率和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。在这样的背景下，探讨海南省农村土地承包经营权流转的现状，分析其存在的问题，进而更好地推动海南省农村土地的流转，保障农民的经济利益具有非常重要的意义。

一、海南省农村土地流转现状

（一）海南省农村土地确权（承包）情况。海南省积极开展土地确权工作，根据海南省政府数据，截至2016年底，全省共测量农村土地994万亩，占应测量面积的111.2%;公示审核面积858万亩，占应测量面积的96%;颁发农村土地承包经营权证21万多本，涉及农户21万多户，涉及面积约158万亩;建立档案96.7万卷。

根据海南省第三次农业普查数据可知，2016年海南省确权（承包）的农村土地总面积为18，909，080.31亩，其中确权（承包）的耕地面积为6，227，605.81亩，确权（承包）的林地面积为12，661，802.34亩，确权（承包）的牧草地面积为19，672.16亩。确权（承包）的农村土地类型以林地和耕地为主。

从区域来看，东部地区确权（承包）的耕地、林地及牧草地面积分别为2，181，873.94亩、2，568，077.13亩和8，724.93亩，中部地区确权（承包）的耕地、林地及牧草地面积分别为1，044，110.50亩、4，536，932.52亩和4，023.46亩，西部地区确权（承包）的耕地、林地及牧草地面积分别为3，001，621.37亩、5，556，792.69亩和6，923.77亩。

（二）海南省农村土地流转情况。根据海南省第三次农业普查数据可知，2016年海南省实现农村土地流出565，613.18亩，土地流入815，608.14亩，分别占农村确权（承包）农村土地面积的3%和4.31%，土地流出率和土地流入率均不高。

从区域来看，东部地区实现农村土地流出161，660.2亩，土地流入280，669.47亩，中部地区实现农村土地流出55，704.79亩，土地流入57，677.66亩，西部地区实现农村土地流出348，248.19亩，土地流入477，261.01亩。可见，东部地区和西部地区均是土地流入面积大于土地流出面积，而中部地区土地流入和土地流出面积基本持平。

从流转主体来看，普通户实现农村土地流出450，175.18亩，土地流入166，619.18亩，规模户实现农村土地流出8，186.00亩，土地流入280，289.04亩，农业经营单位实现农村土地流出107，252.00亩，土地流入368，699.92亩。可见，只有普通户土地流出面积大于土地流入面积，而规模户和农业经营单位均是土地流入面积大于土地流出面积。特别是规模户，土地流入面积显著大于土地流出面积。这说明普通户是土地流出的主体，规模户和农业经营单位是土地流入的主体。

（三）海南省土地流转用途

1、普通户土地流转用途。根据海南省第三次农业普查数据可知，以普通户为流转主体，2016年海南省土地流转主要是用于农作物种植，其次是用于园林作物种植或苗木培育，后面依次是用于林业经营、用于水产品养殖及用于畜禽养殖（包括圈舍）。

从区域来看，东部地区土地流转的用途依次是用于农作物种植，用于园林作物种植或苗木种植、用于畜禽养殖（包括圈舍）、用于水产品养殖及用于林业经营。中部地区土地流转的用途依次是用于农作物种植、用于林业经营、用于园林作物种植或苗木培育、用于水产品养殖及用于畜禽养殖（包括圈舍）。西部地区土地流转的用途依次是用于农作物种植、用于园林作物种植或苗木培育、用于水产品养殖、用于林业经营及用于畜禽养殖（包括圈舍）。

可见，海南省土地流转的最大用途还是农作物种植。此外，无论是海南省整体还是东、中、西不同区域，土地流转后依然是用于农业生产和经营，均没有改变农业土地的性质和用途。

2、规模户土地流转用途。根据海南省第三次农业普查数据可知，以规模户为流转主体，2016年海南省土地流转主要是用于农作物种植，后面依次是用于园林作物种植或苗木培育、用于水产品养殖、用于林业经营及用于畜禽养殖（包括圈舍）。

从区域来看，东部地区和西部地区土地流转主要用于农作物种植，而中部地区则主要用于园林作物种植或苗木培育。

可见，无论是普通户还是规模户，无论是海南省整体还是东、中、西不同区域，土地流转后依然是用于农业生产和经营，均没有改变农业土地的性质和用途。

3、农业经营单位土地流转用途。根据海南省第三次农业普查数据可知，以农业经营单位为流转主体，2016年海南省土地流转主要是用于农作物种植，后面依次是用于园林作物种植或苗木培育、用于水产品养殖、用于畜禽养殖（包括圈舍）及林业经营。

从区域来看，东部、中部和西部地区差异不大，土地流转的最大用途均是用于农作物种植及园林作物种植或苗木培育。

可见，无论是普通户、规模户还是农业经营单位，无论是海南省整体还是东、中、西不同区域，土地流转后依然是用于农业生产和经营，均没有改变农业土地的性质和用途。

（四）海南省土地流入方式

1、规模户土地流入方式。根据海南省第三次农业普查数据可知，2016年海南省规模户农村土地流入面积为280，289.04亩，其中通过转包流入土地最多，为205，875.33亩，其次通过出租流入64，155.63亩，而通过互换流入的土地最少，为131.40亩。可见，以规模户为流转主体，海南省土地流转以转包和出租为主。

从区域来看，无论是东部地区、中部地区还是西部地区，也仍然是以转包和出租为主。其中，东部地区转包和出租的土地面积分别为53，383.57亩和20，940.66亩，中部地区转包和出租的土地面積分别为14，818.92亩和1，755.65亩，西部地区转包和出租的土地面积分别为137，672.84亩和41，459.32亩。

2、农业经营单位土地流入方式。根据海南省第三次农业普查数据可知，2016年海南省农业经营单位农村土地流入面积为368，699.92亩，其中通过转包流入土地最多，为248，777.37亩，其次通过出租流入94，919.31亩，而通过互换流入的土地最少，为206.00亩。可见，以农业经营单位为流转主体，海南省土地流转仍以转包和出租为主。

从区域来看，无论是东部地区、中部地区还是西部地区，同样也是以转包和出租为主。其中，东部地区转包和出租的土地面积分别为91，777.87亩和24，424.11亩，中部地区转包和出租的土地面积分别为14，742.10亩和8，389.00亩，西部地区转包和出租的土地面积分别为142，257.40亩和62，106.20亩。

（五）海南省土地流转价格。根据海南省第三次农业普查数据可知，2016年海南省农村土地流转均价在500～600元/亩·年左右，其中普通户土地流转均价为548.75元/亩·年，规模户土地流转均价略低于普通户，为524元/亩·年，而农业经营单位土地流转均价最高，为685元/亩·年。

从区域来看，东部地区农村土地流转价格明显高于中西部地区。东部地区土地流转均价为627.09～780元/亩·年之间，中部地区的普通户土地流转价格最低，均价为255.49元/亩·年，西部地区土地流转均价介于东部和中部之间。具体来说，从市县来看，土地流转价格最高的是东部地区的三亚，特别是农业经营单位，均价为1，616，255.49元/亩·年。普通户土地流转价格最低的是白沙县，仅为58.13元/亩·年，规模户土地流转价格最低的是琼中县，仅为111元/亩·年，农业经营单位土地流转价格最低的是临高县，也仅为171元/亩·年。

二、海南省农村土地流转问题分析

（一）土地细碎化严重。现阶段，海南省农村分散的土地和闲置的土地较多，并没大规模减少农村土地的细碎化，农村土地难以形成规模化经营，还是以分散种植为主，未提高农村闲散土地的利用率，使得农村土地资源配置未得到最优，制约了海南省农村土地流转效率的提高。

根据海南省第三次农业普查数据整理可知，2016年海南省普通户的确权（承包）耕地面积一半以上要小于10亩/户，比重为66.12%，而大于等于300亩/户以上的比重仅为14.78%。2016年海南省规模户的确权（承包）耕地面积一半以上要小于100亩/户，大于等于300亩/户以上的比重仅为14.78%。这同样说明，一半以上的规模户经营的耕地面积较小，土地分散化，细碎化。

（二）流转方式单一，转包为主要流转形式。根据海南省第三次农业普查数据整理可知，无论是规模户还是农业经营单位，无论是东部地区、中部地区还是西部地区，同样也是以转包和出租为主。可见，海南省土地流转的方式还是比较保守和单一，尤其是一些新型的流转方式如入股流转的比例较低，这不利于土地的规模化发展，不能很好地发挥土地的资源效益。而转包之所以成为农户流转土地的优先选择方式，是因为这种形式不仅能够保护农户的经营权，还可以让农户有相对稳定的收入，具有广泛的认可性。

（三）农户流转意愿受制约。在某种程度上来说，农民的收入结构会对农民的土地流转意愿产生影响，如果农民较少从事非农业行业，非农业收入较低，那么一定程度上会制约农民的流转意愿。

根据海南省第三次农业普查数据整理可知，海南省普通户农民有一半以上，61%的农民没有参与任何形式的非农行业，也就没有任何非农业收入。而且即使从事非农行业，也主要以务工为主，这类工作不仅辛苦而且工作环境较差，收入也不算太高。目前的现状表明，海南省普通户农民较少从事非农行业，还是主要以从事农林牧渔业为主，那么海南省普通户农民对土地的依赖程度会比较高，这将制约农民的土地流转意愿，将不利于土地的自由大规模流转。

规模户农民收入构成都是以农业经营收入为主，其比重更是高达94%。这同样表明，海南省农民主要从事农业生产，较少参与非农业生产。那么，农民对土地的依赖程度就会比较高，会在某种程度上抑制农民的土地流转意愿。

（四）社会保障体系不完善影响土地流转。虽然早在2011年海南省就已逐步推行新农合、养老保险的全面覆盖，但仍然存在覆盖不全、落实不到位等问题。从海南省第三次农业普查数据可知，海南省农村的社会保障制度还不是特别完善。

以普通户为例，没有参加任何形式农业保险的户数为826，307户，占比68%，参加政策性保险的户数为385，351户，占比31%，参加商业性保险的户数仅为8，620户，占比仅为1%。可以看出，部分农民的保险意识还不是很强，海南省农村的社会保障制度还有待进一步完善。对农民来说，收入主要以农业经营所得为主，又没有基本的保险来保障自己的生活，那么土地就是他们最可靠的保障，他们对土地的依赖程度越高，那么越不利于土地的流转。

三、完善农村土地承包经营权流转的建议

（一）引导农业适度规模经营发展。引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中。鼓励农业产业化龙头企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。鼓励规模经营者向二三产业延伸，以产业融合发展带动规模经营。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定当地土地规模经营的适宜标准，防止片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10～15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。有条件的地区可根据农民的意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作社。鼓励承包农户开展联户经营，发展多种形式的农民合作组织。

（二）创新完善土地流转方式。鼓励采用土地股份合作、土地托管、土地信托、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，探索多种放活土地经营权的有效途径。完善转包、出租、互换、转让、入股等土地流转方式，引导土地经营权在公开市场有序流转。土地流转须向发包方、村委会和乡镇人民政府书面备案，在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。鼓励有条件的地区出台土地流转扶持政策。探索多元化的入股载体，允许承包农户以土地经营权入股企业、合作社发展农业产业化经营。鼓励农民在自愿前提下采取转让、互换的方式进行土地流转解决承包地细碎化问题。通过家庭承包取得的土地承包经营权采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经发包方同意;采取转让、互换以外其他方式流转的，无须经发包方同意;通过其他方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，可以依法流转。

（三）增加农民收入，促进土地流转。目前，海南省农民的收入水平在全国来说是偏低的，且主要以农业经营收入为主，非农業经营收入较少，这就造就了当地农民对土地高度的依赖性。除了要扩大农户自身的农业收入外，同时也应当增加他们的非农收入。首先，要努力增加农民的农业经营性收入。农民的经营性收入是扩大土地流转规模的必要前提。由于海南独特的地理位置和气候条件，可以着力发展特色农业、热带农业，重点打造一批农业产业园区，鼓励和支持热带作物的种植。同时，要继续优化农业补贴，增加农民的转移性收入。通过优化农业补贴方式，向优势产区集中，确保农民收入有增加;其次，要大力发展农村职业教育和培训，提高农民的文化水平与素质。通过农村职业技术教育和培训，提高农民职业技能水平，增加其财富创造能力和非农就业适应能力，有助于农民获得更多非农就业机会和非农收入，减少对农地的依赖性，加快农地流转。

（四）完善社会保障，加快农村土地流转进程。建立健全社会保障制度，使每位农民得到更好的社会保障，享受完善的社会保障制度。社会保障制度完善了，农民的基本生活得到保障，无后顾之忧，从而促进农民的土地流转意愿，提高农村土地的流转效率。使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农村土地流转创造条件。同时，要对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。降低农民进城的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。

主要参考文献：

[1]王微.海南农村收入结构对土地流转的影响分析[J].现代经济信息，2014（4）.

[2]吴壮金，禤晓琳.新型农业现代化视角下农村土地流转问题研究——以广西玉林市为例[J].广西师范学院学报（自然科学版），2018（7）.

[3]谢璐.我国农村土地流转的效率问题研究——以河北省内丘县为例[D].河北经贸大学硕士论文，2018.