中国交通应急管理：现状与政策研究

田芳 赵光辉 刘玥彤

[摘要]交通应急管理是交通强国战略的重要组成部分。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。我国交通应急管理体系建设很有必要。自然灾害的应对要求交通运输作为保障力量参加应对，自然灾害对公路交通影响颇深，容易使得交通拥堵，基础设施破坏，正常运输中断。文章论述中国交通应急管理体系建设现状，分析我国交通应急管理普遍存在的问题，提出交通应急通信与信息保障、交通应急队伍、装备及预演、交通应急管理机制、交通应急工作的公共财政保障等政策建议，并以吉林省交通应急管理为例做了案例剖析。

[关键词]交通应急；应急管理；交通强国战略

[DOI]1013939/jcnkizgsc201916005

1前言

据相关调查数据表明，自20世纪末开始，我国自然灾害、社会安全等突发事件频发。2003年全年，突发事件给我国经济发展带来了巨大的影响，并造成严重损失，其损失程度当年GDP总值的6%；2004年，突发事件的数量达到了561万起，其中伤亡人数占到了近35%。公路交通应急管理工作作为国家应急体系的重要组成部分。如何加强应急管理、建立健全应急保障机制，是关系到国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是交通行业全面落实科学发展观，以保障人民生命财产安全不受侵害，以及发挥政府对社会公共事务管理职责的重要内容，完成新时代对交通建设的目标。

国家为应对紧急突发事件制定了相关紧急防灾规划，交通部在遵循整体规划的基础上出台了针对重大交通突发事件的防范措施文件，即《公路交通突发公共事件应急预案》，各地方交通部门，也依照这一紧急预案制定了符合当地交通实情的突发事件应对方针。并成立应急小组，对小组成员职责进行明确划分，主管作为组长对突发事件进行合理部署，由交通和运输部门负责人按照指挥予以执行，帮助各级交通部门人员的工作协调和配合，提升小组成员应对能力。有了战略性的指挥，还需要不断加强对应急预案的执行力，强化交通部门之间的沟通。以突发事件应急预案为理论指导，在保障最大程度的减小突发事件带来损失，以及降低各交通基础设施建设损害的基础上，成立应急抢险保通队伍，做好应急装备和物资的储备，并进行实操演习，强化应急队伍的抢险救灾职能。“十三五”规划明确指出应不断完善健全公路交通安全的战略部署机制，为交通突发事件的应急措施提供全方位的支持。不断扩大公路交通信息服务的覆盖面，力争做到主要干线交通的全面覆盖，健全道路路网运行管理机制。

交通应急管理运行机制。实现交通应急管理的目标，少不了各交通部门之间的信息交流与沟通，保障信息传递的时效性和广泛性，同时加强内外部信息的传递，强化与公安、气象部门之间的相互配合。部分区域建立了“统一指挥、合理分工、分级负责、部门联动”的交通应急管理运行机制，并逐步完善应急保障制度，对交通路况和气象发布进行实时监控，各部门明确岗位职责，加强防范工作。

应急保障能力建设有待完善。当前大部分地区的交通应急抢险队伍都还未达标，不仅缺乏专业应急抢险能力训练，还缺乏专业的抢险救护设备，没有完善队伍与各个交通运输部门的信息沟通，专业知识和能力均处在公路养护阶段；没有专门的应急信息传输汇报和发布平台或渠道；没有应急物资的储备，缺少交通部门应给予的应急救援经济支持。

我国建立交通应急管理平台的必要性。根据我国交通运输部的相关数据显示，到2016年年末，我国公路总里程得到了空前的高涨，达到了46963千米，主要公路干线基本建设完成，这一里程与30年前的相比取得了极大地进步，且目前里程数还在不断增长。其中，高速公里里程占总里程的28%，在国际上遥遥领先；一级公路与二级公路分别占比21%和79%。交通基础设施建设不断完善，公路出行的频率有了很大增高，且缩短了共度运输的时间，提高了运输效率，推动了我国经济的快速增长。截止到2016年年末，我国公路旅客周转量与30年前周转量相比有了极大的提升，不仅如此，公路运输频次的增多也使得货物周转量不断增加，2016年达到了6108010亿吨公里。我国物流产业的发展极大地受益于公路交通的不断进步，根据世界物流水平绩效的排名来看，我国物流行业所创造的績效占世界排名的第27位。公路里程的增加，是交通运输网的结构也变得越来越复杂，这就增加了对公路交通运输的管理难度，当前构建高效、系统、健全的公路管理体系成为亟待解决的问题，也是强化公路运输职能，提高公路运输效率和安全的基本保障。

2中国交通应急管理体系建设现状

部分地区在交通应急管理机制的建设实践中，依照区域交通的发展实情，对各交通部门之间协调配合、突发事件应急战略建设，以及应急抢险保障能力强化等方面都进行了不断的摸索，为我国交通应急管理体系建设提供了可行性建议和实操性措施。

21运转高效的多部门协调和联动机制是交通应急管理体系建设的关键

交通应急事件发生后，多部门的协调和联动是各方应急资源形成合力的基础，也是应急管理机构有效运转的关键和制度保障。如在探索与交警部门协调联动中，河南省交通厅与省公安厅高速交警支队联合成立了“河南省公路路警联合指挥中心”，负责全省范围内公路各种突发事件的应急处置、指挥、协调。建立了“路警四联合”（联合指挥、联合巡逻、联合执法、联合施救）的协调配合机制；湖北省交通主管部门以“六个一”（一个声音调度、一个窗口办案、一张表格审批、一套制度体系、一流形象执法、一条道路畅通）为核心，建立了联合执法、联合办公、联合审批、联合宣传、联合执勤的日常工作机制；此外，河南省的交通主管部门还建立了干线公路与高速公路以及铁路、民航等其他交通运输方式间的协调配合，交通与气象、民政、新闻媒体等部门间的协调配合等机制，在应急事件的处理中取得了良好效果。

22跨区域应急联动是保障公路网畅通的有力举措

跨区域交通主管部门之间信息互通、快速反应、多方联动，实施在应急状态下跨区域绕行、统一封路时间、异地劝返等有效措施，充分发挥公路的网络效应，对减少人民生命和财产损失，提高公路应急处置能力和道路通行能力具有重要意义。如在抗冰雪灾害抢通京珠高速公路期间，交通部加强省际间协调，与广东、湖南、广西、湖北、河南、江西等省积极协调，建立了联动协调机制，制定了跨区域绕行方案，先后开辟了从湖南衡枣高速分流广西、从赣粤高速公路分流江西的两条跨区域绕行路线，三天分流车辆18万余辆，有效帮助湖南、广东两省抓紧时间抢通道路、及时疏散滞留车辆和人员。

23加强信息采集与共享是应急管理体系有效运行的重要支撑

及时的信息保障为公路应急决策和指挥提供了重要支撑。2008年的雨雪冰冻灾害期间，各级交通部门充分认识到信息保障的重要性，在应急反应初期建立了相应的信息上报、汇总、发布等工作制度。进一步加强了与其他有关部门、省际间的信息沟通，为部门联动、省际联动的指挥调度和现场处置提供了有力支撑。如湖北省个交通部门强化了网络交通信息公布平台的职能，并利用车载电台、GPS交通监控、电话热线以及主干线路监控系统的监控等措施来加强信息的沟通，严格24小时值班，对交通路况信息进行实时监控，汇总上报，并对路况每小时向社会公众进行公布，为服务司乘人员和旅客出行发挥了重要作用。安徽省主动与河南、江苏、湖北、浙江等邻省交通、公安交警部门联系、协调，保持信息互通，共同做好省际间的公路保通工作。

24训练有素的应急保障队伍与合理的物资及装备储备是应急管理体系的基本保障

具备抢险救灾知识和能力的专业应急队伍，以及随时储备抢险所需物资和设备，是进行应急抢险的根本，也是应急管理系统的基础，为应急措施的顺利进行提供了强有力的保障。如在抗震救灾中，各地交通部门抽调技术过硬、操作熟练的专业技术骨干组建的援川公路应急抢险保通突击队伍和专业应急运输队伍在保障救灾“生命线”畅通、应急物资运输过程中发挥了重要作用。又如湖北省为加强公路应急养护救援队伍建设和应急设备的配备，成立了湖北省公路应急养护中，在全省范围内建设1个中心、10个养护分中心的布局，养护和检测基本覆盖了全省已建公路，尤其是高速公路。实现公路应急养护的全面覆盖，保证应急养护工作的高效率，增强应急养护队伍的反应能力，做到养护与检测相互配合，为中国公路的应急保障能力建设做出了有益的探索。

25创新性地应用了一些有效的应急处置措施

除了以上经验做法以外，部分省份在应急事件处理中总结了一些行之有效的处置措施。如湖北省交通部门在抗击冰雪灾害中，依托路警共建体系，在实践中探索了“抗冰雪、保安全、公路低速行驶法”，即利用重型机车铲除公路积雪，由交通部门协调配合，在天气情况恶劣的条件下，对车辆实行严格的限重限速。通过实践证明，这一措施科学有效，不进为冰雪天人们的出行安全提供了保障，也减少了由于道路积雪而带来的交通灾害。

3我国交通应急管理体系构建范式与案例

312008年交通系统抗击南方冰冻雨雪灾害案例

2008年1月10日开始，强烈的低温、雨雪、冰冻天气袭击了我国大部分地区，全国先后有23个省份的公路交通受到不同程度的影响，13个省份受到严重影响。此次受灾最严重的区域主要集中在我国经济最发达的长三角和珠三角地区及其腹地。并且，此次低温雨雪冰冻灾害的发生，正值春节前后，是一年一度的春运高峰期。京珠、连霍和沪蓉“一纵两横”等多条主要公路运输通道均出现交通堵塞的情况，恶劣的天气无疑家加重了春运高峰运输时段的压力，也加重了灾害对经济造成的损失。相关数据表明，这次的雨雪冰冻是全国近23 万千米的公路收到了很大程度的影响，其中大部分均为我国主要交通干线，有9条近2万千米（京珠、京福、沪蓉、沪瑞、连霍、青银、二河）的多处路段曾经被迫封闭交通，约6000～7000千米路段封堵，尤其是京珠、沪蓉、连霍着三条国内主要运输干线，由于恶劣的天气加重了拥堵的市场，导致大量的车辆无法前行，运输物资和客流量都受到了极大的影响。

面对严重的低温雨雪冰冻灾害，各级公路交通部门以高度责任的态度，认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署，采取了一系列有效措施。

（1）及时启动应急预案。在灾情初期，交通部及时发布了气象预警信息。1月10日，交通部公路气象服务于应急处置工作组以短信形式发出第一次气象预警信息，提醒有关部门和单位做好恶劣天气的准备工作，次日，再次以短信形式第二次发布气象预警信息，通报了今后三天西北部分地区、华北南部、黄淮和湖北北部地区的气象信息。1月19日，交通运输部迅速发布《交通部重大公路氣象预警》，及时制定下发了《关于积极应对雪雾等恶劣天气切实加强公路保畅工作的紧急通知》，要求各地交通部门主要领导要亲自抓，并在出现重大交通拥堵时迅速启动应急预案。

（2）充实完善应急指挥体系。应急预案启动后的1月21日，交通运输部成立了以分管部长为组长的公路抢通、重点物资运输和宣传三个工作小组，加强全国性的协调和调度指挥。同时，要求各有关地区交通部门成立相应工作机构，加强雨雪天气应急处置工作，做到部署到位、落实到人。交通运输部公路司作为公路抢通和重点物资运输的牵头单位，又成立了公路保通和春运小组，实行全司总动员。

（3）适时确定工作重点。 1月30日前后，把“一线一面”作为抢通保通的攻坚重点。对“一线”（京珠高速公路）抢通，制定了”一抢二绕三限”的工作方法（“一抢”，就是集中人员、机械和物资全力以赴开展路面撒盐撒沙、除雪除冰等抢通工作；“两绕”，就是利用与京珠国道主干线并行的两条国道，制定分流绕行路线；“三限”，就是采取限时、限量、限速的交通管制措施，确保车辆不间断运行）。对“一面”（贵州省），着力解决大面积凌冻天气对公路交通的影响，确保车辆在公路上不间断运行。对于其他受灾省份，则提出“雪停路通”的目标。

（4）不断完善工作制度和工作机制。建立并强化气象信息预警发布制度、路况信息快报制度、道路春运快报制度、值班制度、视频会商制度等5项制度，完善了部门配合和跨省联动2项机制。

（5）集中行业力量开展抗灾抢通。南方省份遭受雨雪冰冻灾害后，全国交通系统发扬“一方有难、八方支援”的优良系统，社会各界和未受灾省份的交通部门，纷纷表示全力支持南方省份抗灾救灾。并结合湖南、广东等区域的受灾情况，交通运输部与相关部门进行协同商议，分别对两地调派救灾队伍、物资和设备，为湖南和广东的救灾提供了保障。为了缓解湖南公路积雪和道路拥堵情况，发改委调拨5000吨工业用盐用于区域融雪。同时，受灾省份的交通部门全力组织机关干部、路政人员、收费养护、施工企业等交通系统的有生力量，上路开展除雪、除凝、铺沙、撒盐等救援工作，并针对灾情突出路段，组织力量集中突击抢通。其中，湖北省在2008年的冰冻雨雪灾害中的突出表现：

湖北省抓住了应急工作的核心要素——快。湖北省在接到灾情信息的第一时间，便启动了突发事件应急预案，各部门之间协同合作，对结合灾区的实际情况，具有针对性的制定应对措施，提升了应对灾害的效率，以最快的时间解决了主要道路交通拥堵的情况，并最大程度的降低了由于冰雪灾害而带来的经济损失。雨雪冰冻灾害出现后，面对不断变化的灾情，湖北省交通部门较为准确地分析判断形势，抓住重要时机，适时确定和调整工作目标和重点，在抢通抢运的关键环节上迅速果断地做出决策部署，及时化解了危机，缓解了灾害影响。此外，湖北省对灾情和救灾进行状况进行实时公布，也为快速解决交通问题提供保障，具体处置措施及效果如下：

湖北省在此次雨雪冰冻灾害中，全省交通主管部门相互配合，调动重型机车进行铲雪碎冰，从而保障公路交通安全，利用交错出行方式，保证滞留货车的分批通行，使得货物积压带来的损失大大减少，同时在沿路主要地段设置路障和路标，提醒行车人员降低速度减少载重，在最快的时间内解决由于雨雪冰冻灾害带来的拥堵现象。

对灾情以及交通路况进行实时公布。利用省交通厅网上平台、车载电台、路况监控系统、GPRS监控系统，以及省内热线渠道等多种方式，保证公众对路况信息的接受，并对路况进行24小时质变监控，每小时及时更新信息，确保公众的知情权。

32北京奥运会的交通应急保障案例

在2008年北京奥运会交通运输保障和安保工作中，将应急工作的重点放在“防患于未然”，做好安全预防工作，尽一切所能，从根源上防止各类突发事件的发生。在奥运会期间，各主要交通运输部门，纷纷投入各大路段的安全隐患排查工作中去，并围绕保护奥运期间交通畅通为核心，开展相应的安保检查工作，包括对公路、水路以及海运的排查，落实“防患于未然”的工作指标。保证了奥运期间的客流量、公路运输量等，奥运期间没有发生重大的人为事故，旅客的出行得到了保障，为奥运会的顺利进行做出了极大贡献。

并且，在奥运会期间，各省加强了互相之间的联系协作。交通运输部要求各省、自治区、直辖市交通主管部门加强沟通，确保信息渠道和通讯渠道畅通，建立良好的协作机制。各省、自治区、直辖市交通主管部门即时掌握和了解交通运输部转达的奥运会有关交通需求等信息，同时将发现的有关情况信息及时报交通运输部，在第一时间发现和通报各种突发事件信息，并及时采取措施，妥善予以解决。奥运赛期间，奥运公路交通服务保障协调小组各成员必须保持手机24小时处于开通状态，以便即时保障联系。同一线路的相邻省份和相邻管理单位建立灵活、有效的联合办公机制，确保奥运车辆和乘客在行驶过程中的“无缝”衔接和不间断服务。

33河南省交通应急案例

河南省交通运输厅在近几年冬季的交通应急管理工作中，不断总结经验、检讨不足，交通应急方法值得借鉴。

快速疏导，减少滞留车辆并做好滞留司乘人员的保障工作。一旦发现交通堵塞情况，应立即上报，及时到达现场查看分析堵塞原因，并同时快速采取相关保通措施。但凡公路拥堵时长超过三个小时及其以上，以及拥堵里程超过一定范围，便需要交通部门及时对中央隔离栏进行开放，依照实际交通拥堵情况采取单方向车道的双向同行等措施，从而保障滞留车辆的出行。同时，在辖区内，因恶劣天气发生长时间、长距离交通堵塞的，要及时开展“紧急救援救助”轰动，为被困人员提供衣服、食物、水等生活必需品。坚决做到“五个确保”：一确保不发生重大交通事故；二确保不扩大交通事故；三确保救援物资的顺利输送；四确保不发生路面受困司乘人员挨饿冻伤事件；五确保车辆滞留时，不发生治安刑事案件。

密切省级协作。河南省着力建立省级协作机制，一是倡导各省界交通主管部门、各交警支队及其他有关部门要积极主动与相邻省界相关部门联系，建立完善省际协作机制，达成开关协議，原则上不采取封闭省界的管制措施，及时互通信息，共同疏导省界堵塞车辆。二是提出建立省界关闭提前通报机制。尤其是在高速公路方面，遇到必须关闭省界的情况要提前1个小时通报、告知对方。

34辽宁省冬季交通应急管理案例

辽宁省应急工作的背景。辽宁省的应急工作特点在于，针对每年冬季的不同的复杂天气情况，及时推出符合当前实际的、可操作性高的交通应急预案，如针对2009年入冬以来的大雾和寒潮天气，辽宁省政府制定了《全省公路气象灾害应急预案》，以协同联动、有效应对公路灾害性天气，最大程度控制、减轻危害。在2009年的10月底，辽宁省政府应急办为更好的完成冬季交通应急工作，提前召开协调会议，就联合应对公路灾害性天气提出具体措施，成立了省公路灾害性天气应急指挥部，省委宣传部、省公安厅、交通厅、卫生厅、省气象局、通信管理局、省红十字会等部门同为应急指挥部成员单位，建立公路灾害性天气联合应对机制。

辽宁省作为我国最北端的沿海省份，受其地理位置因素的影响，使得辽宁省省内多出现大雾、大雪、冰雹等恶劣天气状况。在这种恶劣天气的影响下，辽宁省的道路交通受到了很大的影响，公路运输等效率大大降低，安全受到威胁。在这种情况下，辽宁省气象局往往会对天气进行预报，将信息传递给交通运输等相关部门，做好应对突发事件的准备，并进行明确分工，做到应急工作的有条不紊。为更好应对由于环境恶劣带来的突发事件，辽宁省于2009年制定预警服务系统，该系统明确了以沈山、沈大为主体的高速公路需加强防范，在大雾频发及车流量较大的路段建立气象监测系统，从而更好地制定应急预案。

提升应急救援保障能力。辽宁省为确保突发事件的应急措施详尽完备，在构建应对预案时还同时制定了整体预案的总领方针，该方针由5个子预案组成。预案成功组成由2883台货车打造的抢险救灾保障队伍，并在实践中成功使用这些队伍为奥运、汶川地震，以及多出受灾区域运送物资和设备，在不影响各地区运输的情况下，完成紧急抗灾任务，为其他地区的救灾战备工作提供了经验，也使得辽宁省应急救援的能力有了很大提升。

普通公路部门的应急平台及系统建设。为提高处理紧急突发公共事件的能力，保障社会安全，辽宁省与2008年构建了应急指挥中，并成功投入实践。通过整合普通公路监控数据，以及路段信息处理和综合信息处理平台，利用信息处理技术，对监控视频进行编码格式转换，利用无线数据传输等技术，构建公路交通整体监控网络、车流量计算、GPS监控等信息系统，并将这些信息向应急救援中心实时汇报，从而更好地根据实际情况进行救援工作的指挥。结合应急预案，配备相应的救援抢险车队，不仅提升了普通公路应急救援能力，也保障了应急工作的效率，实现了救援系统的科学化、智能化、高效化。增加汛期、雨雪冰冻等灾害性天气的公路巡查，及时隐患，对突发险情及时组织人力、设备，采取有效措施，及时进行抢防。高速交通主管部门依托高速公路监控指挥中心、高速公路出行信息服务系统和基层管理部门，全面加强高速交通应急管理工作。建立健全了应急救援组织机构和服务体系，制定了覆盖范围广、可操作性强的应急救援预案和专项应急预案，组建了一支由1000多名路政、工程养护以及服务区专职应急救援人员组成的骨干队伍，开展了故障车辆免费牵引、提供油品及配件等救助服务项目，提高了应急处理能力。省公路路政管理局通过设立“96155”路政管理与应急公开电话、实行24小时值班备勤制度等方式，规范了普通公路路政管理系统突发事件响应级次、方法和处置措施，保证了全系统突发事件的及时响应和有效处置。高速公路建设部门制定了《辽宁省高速公路工程重大安全事故救援应急特别预案》，从救援队伍、救援物资储备、预警、启动条件、救援、事故调查、事故处理等方面对高速公路建设工程项目的应急救援工作进行了明确的分工与部署，交通基础设施应急保障能力建设显著提高。

35黑龙江省交通应急案例

设立八个省级安全生产应急救援基地。黑龙江省政府在2018年12月，增设八个省级安全应急救援基地。依托国有和地方重点企业、航运等部门应急救援基地，根据地理位置、交通条件、灾害特点、救援能力和救援半径等条件，救援队伍快速反应、及时有效处理突发事故的需要，加强全省救援基地建设，使得全省范围协调、指挥能力和救援能力大幅度提高，很好地协调配合了公路交通运输系统的应急工作。除此之外，对专业抢险救援队伍工作明确划分，调配并补充完善物资和设备，促进以矿山救护、危险化学品应急救援、水上搜救等为核心的专业队伍建设。完善水上搜救力量布局，补充更新救援设备，依托省航运救捞站建立水路交通应急救援基地，进一步提升全省安全生产事故应急处置能力。

交通应急管理配套管理。黑龙江省尤为重视冬季公路交通应急工作，目前正研究出台《冬季道路交通应急预案》，针对冬季的严寒恶劣条件和路况，更及时、更完善地发布预警信息，更科学合理地实施交通管制，保证车辆通行安全，做好突发事件的应对工作，最大限度地杜绝交通事故发生。在对突发事件中的上网救治方面，黑龙江省交通厅与公安、旅游、卫生、等部门联合作业，并与部分公路周边的医院建立应急救援协议，能够及时实施医疗救护。在2010年5月，黑龙江省血液制品应急储备中心正式成立，成为在国家卫生部备案的第一个血液制品专业供应与应急储备机构。不仅保障了突发事件中伤亡人员的医疗用血需求，更增加了黑龙江省公路交通系统的应急管理工作的救援效率和质量。

36内蒙古自治区交通应急管理案例

深入排查突發公共事件的风险隐患。内蒙古省厅结合自治区实际，组织力量认真开展突发公共事件风险隐患的排查工作，全面掌握本地区、本行业各类风险隐患的具体情况，进而建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控；要通过风险隐患的排查，把有可能发生突发事件的因素逐一列出，分类汇总，并将这些因素与应急预案中的防范措施一一对应；对可能引发突发公共事件的风险隐患，组织力量限期治理，真正做到未雨绸缪，防患于未然，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取强制措施，尽快消除隐患；加强对影响社会稳定因素的排查处理，认真做好预警报告和快速处置工作；要把风险隐患排查工作延伸到基层，督促社区、乡村、企业、学校经常开展隐患摸排，把问题解决在萌芽状态。

做好突发公共事件的信息报告和预警。内蒙古严格执行国家和自治区关于突发公共事件信息报告和预警制度，确保信息报告渠道畅通和高效运转，为积极有效应对突发公共事件创造条件。进一步建立健全应急信息报告制度，明确各级人民政府为信息报告的责任主体，及时向上级人民政府及业务主管部门报告本地区发生的突发事件，确保信息及时、准确。尤其是特别重大和重大突发公共事件发生后，必须在规定时间内报告自治区人民政府。对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究有关人员责任。同时，要通过建立公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。

建立健全各级人民政府组织协调、有关部门和单位分工负责的突发公共事件预警系统，建立预警信息通报和发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息，使广大群众能够及时掌握自己所面临的安全形势。

内蒙古应急管理的流程：

（1）稳步推进应急信息平台体系建设和各类应急资源的统筹管理。目前，内蒙古许多地区、部门和单位已经建立了应急信息平台，但由于缺乏统一规划和衔接，未能充分发挥作用。基于上述情况，今明两年内蒙古应急信息平台的建设重点在以下几方面：首先，稳步推进应急指挥平台建设。在统一完善各专业应急平台基本功能的基础上，依托自治区政务信息网络，规范技术标准，实现自治区人民政府与国务院、自治区各有关部门和单位应急机构间的相互对接、互联互通和信息共享。同时，积极创造条件，促进盟市应急信息平台建设，初步形成统一、高效的应急决策指挥系统。自治区人民政府办公厅要会同有关部门和单位，深入实地开展调查研究，尽快摸清自治区各有关部门和单位应急信息平台建设的基本情况，提出自治区应急信息平台建设方案，按程序报有关部门审批立项；自治区财政厅根据建设方案，提出资金安排意见。此外，自治区各有关部门和单位要积极配合基础数据库建设，加强对有关技术资料、历史资料的收集整理，为应急信息平台建设提供数据支撑，并为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。第二，积极推进包括公安、人防、医疗急救、市政抢险等紧急信息接报平台的整合，建立“统一接报、分类分级处置”的工作机制。鉴于内蒙古紧急信息接报平台的整合工作起步较晚，特别是医疗急救、市政抢险等多部门、多行业间的整合方式需进一步摸索，自治区人民政府决定2007年下半年选择1至2个城市先行开展工作试点，而后在全区推开。自治区公安厅应从内部警务改革的角度，认真总结实行“110”“119”“122”三台合一的工作经验，为自治区紧急信息接报平台的整合提供借鉴和帮助。此外，各地要积极开展非紧急信息接报平台整合的研究和探索，实现紧急、非紧急信息接报的分离和互为备份，进一步提高应急处置的效能。

按照国家统一部署，积极建立应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹安排应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。建立重要物资监测网络及应急物资生产、储备、征调和紧急配送体系，保证应急处置和恢复重建工作的需要。充分发挥社会各方在应急物资生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合，推动应急储备工作不断深化。

（2）缜密组织应急救援队伍建设和强化应急培训工作。各地区、各有关部门和单位要按照自治区突发公共事件总体应急预案的规划和要求，积极主动做好组建和完善应急救援队伍工作。按照军民结合、自救和互救结合的原则，进一步建立健全以公安、武警、军队、预备役民兵为骨干，专业应急队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。从自治区实际出发，集合各方技术力量，合理布局高水准的专业应急救援队伍，改善技术装备，强化培训演练，以保证特殊应急事件的救援需要。大中型企业特别是高危行业的企业，必须建立专职或兼职应急救援队伍，在完成本企业应急救援任务的同时，积极参与社会应急救援，逐步向社会化应急救援机制过渡。建立应急救援专家队伍，充分发挥应急专家、学者的专业特长和技术优势。研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。进一步强化应急培训工作，按照“统一管理、分级培训”的原则，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，务求培训工作收到实际效果。自治区将尽快出台应急培训的具体办法，各级应急管理部门也要加强对应急管理培训工作的组织和指导。

（3）全面提高基层应急管理工作的水平。基层应急管理工作，要以社区、乡村、学校、企业为重点，紧紧依靠广大人民群众，夯实基础、扎实推进，不断提高基层应对各类突发公共事件的能力。要充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区和村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职工作机构和人员，增强在第一时间预防和处置各类突发公共事件的意识和能力。城市的社区和农村牧区的村嘎查要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，采取切实有效的应急措施，制定各项规章制度，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；苏木乡镇、嘎查村的主要行政负责人是应急管理工作的第一责任人，要从各自的实际情况出发，有针对性地做好应急管理工作，实现应急工作与常态工作相互促进，做到既有专人负责，又有兼职队伍，以确保突发事件发生时及时有效地应对和处置。同时，要结合社会主义新农村新牧区建设，因地制宜开展应急基础设施建设，努力提高应对突发事件的能力和水平，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；各类学校要在不断完善应急预案和加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育普及，增强师生的公共安全意识，提高他们的自救、互救能力；企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。各级人民政府及相关部门要加强对基层单位应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、財力等方面的问题，促进基层应急管理水平的全面提高。

（4）科学处置突发公共事件和妥善安排善后工作。突发公共事件发生后，事发单位和负有管理职责的部门要根据预案的规定，立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告当地人民政府。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府要统一组织领导和协调应急处置工作，积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，防止次生、衍生灾害的发生。同时，要迅速向上级人民政府报告有关情况，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场的环境保护工作。应急处置结束后，要会同上级有关部门及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序，并依据有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人，总结事件教训，制定整改措施并督促落实。要全面加强突发公共事件的评估和统计分析工作，建立健全突发公共事件的评估分析制度，研究制定客观、科学的评估分析方法。各地区、各有关部门和单位要加强对应急统计分析工作的管理，完善分级分类标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并将其纳入经济社会发展统计指标体系。

4我国交通应急管理普遍存在的问题

长期以来在我国对于发展道路交通的侧重点在于道路国模大小，以及道路的质量高低，但虽然当前我国道路整体质量和规模都得到提升，但管理道路的能力却不能与之相平衡，特别是在交通应急管理方面的能力还有着很大的提升空间。可将交通应急管理存在的问题总结为以下几点。

41应急预案体系不健全，专项预案可操作性不强

制定实操性强、科学合理的应急预案体系，是加强公路交通应急管理工作的重要基础。虽然目前交通系统初步形成了公路交通应急预案体系，但针对公路，尤其是普通干线的应急预案还有待进一步完善，缺乏层级相互匹配、内容相互衔接的各种专项处置预案。同时现有公路交通应急预案总体上原则性要求多，可操作性不强，缺乏常态性演练，导致预案启动后反应不及时，协调不顺。

42应急管理工作尚未常态化，应急管理体制不健全

目前全国交通系统，从交通运输部到地市交通部门均未建立日常应急管理机构，也没有专职的应急管理人员，日常工作主要由某个部门代管，无法与公路网日常管理业务相结合，这不利于应急管理工作的有效开展和应急管理长效机制的建立。同时，由于缺乏全国性公路交通应急协调调度机构，跨区域路网协调难度大，应急资源难以形成合力，未能充分发挥公路网络的规模效应。

43缺乏有效的沟通协调机制，应急处置效率低下

一是部省之间缺乏强有力的应急协调机制。交通运输部尚未实现对全国公路运营体系的全面监控，导致应急状态下信息不畅，无法实现及时的部省会商和区域应急协调指挥调度。二是省际之间信息共享、应急联动机制尚未形成。目前各省之间各自为政，应急情况缺乏信息沟通和共享，无法实现及时反应、相互支持、协同作战、应急联动。如2008的雨雪冰冻灾害中，由于省际间缺乏信息沟通和协调，陕西境内封闭西潼高速造成了河南境内20多公里的堵车，四川省封闭公路造成陕西境内70多公里的堵车，河南省公路封闭造成陕西境内20多公里的堵车。三是交通部门与其他部门之间的协调配合亟待加强。大多数的省份都无法实现区域内公路的统一指挥和调度，形成与气象、交警等相关部门的信息共享与沟通以及应急状态下的部门间的相互配合和协调联动。

44交通资源不够集中，应急处置队伍有待专业化培训，应急管理资金缺乏

一是交通部门尚未建立专业的公路应急队伍。主要由日常养护队伍组成的公路应急抢通队伍，缺乏应急处置的技术措施和经验，尤为缺少具备专业抢险救援知识的技术人员，队伍的整体应急水平还需要不断加强。二是没有健全的应急物资及设备调配系统，导致往往不能够根据实际的灾情来判断物资和设备的运送，不能够及时为灾区足够的物质支持，这些问题在今年的抗雨雪冰冻灾害中表现尤为突出。三是应急信息和通信保障能力有待提高。信息采集能力弱，信息资源利用率不高，信息资源缺乏整合，缺乏信息共享机制。四是，应急管理缺少足够的经济支撑，没有能够提供应急队伍更好专业培训和应急物资储备、应急演练、征用补偿的专项资金。

5我国交通应急管理机制的政策建议

51交通应急通信与信息保障

突发事件发生后各部门之间需要协同合作，从而才能够保障将事件造成的损失控制在最小，而部门间信息的传达，以及对社会公众信息的公布等，都需要一个完善信息沟通系统作为支撑。而这一系统又是保障信息时效性，应急工作高效完成的重要基础。不仅要强化道路监测信息的收集，还需要强化到信息的对外公布系统，保证信息传播的速度，同时保障依照信息进行调配的工作。

（1）构建应急通信与信息平台。通信更讲求的是信息之间的交互关系，因此通信平台应采用固定与移动通信设备；有线与无线通信设备；以及远程、卫星定位等得以实现，并合理利用交通政务通信平台等达到传递信息的目的。信息平台更加注重对道路监控数据的信息收集，并根据这一数据对路况进行分析，构建交通信息处理系统，从而向公众发布精确、完善的信息，使公众及时得到全面、可靠的交通信息，包括交通法规、灾害、气象、以及相关交通情况。

（2）建立标准化和一体化的应急指挥信息系统。面对我国公路交通结构复杂，范围广阔的实际情况，为加强不同省，不同交通管理部门之间的交流沟通，构建统一标准的应急救援信息指挥中心成为所有工作的基础。利用该系统对层级之间进行信息传递，避免了信息不对称因素的出现，进而针对实况，对工作进行部署，形成协调统一、信息共享的应对模式，降低了由于信息的重复和不流畅带来的问题。

52交通应急队伍、装备及预演

（1）应急队伍。各类灾害和突发事件的影响范围较大，且由于灾害而导致衍生灾害发生的可能性较高，这种情况下，组建应急救援专业队伍就好比为战士配备了利刃。由于突发事件的灾害程度具有不确定性，那么根据地方层级的交通部署原则，将紧急应援队伍氛围三种不同层级，即第一处置、第二处置和增援部队。通过实际灾害的发生的影响程度，对不同队伍进行合理的工作调配，各层级之间相互配合协调，提高应援的效率，为抢险救灾节省更多的时间，将突发事件带来的经济损失降到最低。

（2）应急装备及其可适用性保障。各級交通应急指挥机构负责所辖区域内应急保障装备和物资的储备管理工作。建立应急设备及物资的档案机制，对救援车辆和设备进行定时检查，并将应急装备的养护作为日常工作之一。在突发事件发生后，需马上对应急装备进行检查，排除一切可能存在的问题。只有保证了装备处于最好的技术状态，才能在应急工作当中发挥其作用，同时保障救援人员与被救援人员的安全。

应急指挥中心应发挥其职能，对不同的突发事件进行不同应急物资及运输设备的分配，使应急储备多样化，以满足不同种类突发事件及所需应急物资的运输要求。不仅如此，还要提供充足的医疗设备、照明和通讯，及各类车辆设备的维修装备，确保应急效率及人员、车辆、设备的安全。

（3）预案演练。尽管自然灾害和突发事件具有随机性和非常规性等特征，但根据各地方气候和地理环境，以及区域历年频发的灾害和频发时段，是能够对未来可能发生的自然灾害和突发时间进行预测，并构建不同程度的模拟训练。模拟训练即最大程度的还原可能灾害发生的场景，考察参与训练人员的应对能力和现场指挥能力。从模拟中得到不同人员的数据分析，根据每个人的数据为其分配更加合适的工作，这样的模拟训练不仅加强了相互之间的协调配合，同时也提高了实践应对能力。可通过这一过程检验各类应急预案的可操作性，并予以改进和完善。突发事件的预演是应急管理工作中的一项重要内容，有利于培养交通应急工作参与人员的忧患意识，实现应急工作的常态化管理，提高应急人员的心理素素质和工作质量。

53交通应急管理机制

（1）应急预案。自2003年7月，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”以来，各地出台的各类大大小小的应急预案不下百部，但在应急预案的编制过程中，下级预案在编制方式、编制技术、框架结构等方面对上级预案的沿用和模仿，在所难免。

应急预案不仅需要具备较强的实际性，同时需要目的性，能够更好地指导应急救援人员的工作，发挥其分配调派作用。交通应急管理部门要结合所辖区域内灾害和突发事件的特征与类型，制定有针对性的应急预案，详尽的阐述各层级或部门之间的职责，负责的区域和应发挥的作用，所具备的专业能力等各个方面，使预案更具实用性和可操作性。

（2）危机决策机制。当前没有系统的公路交通突发事件决策机制，当事件发生时，相关指挥人员往往只能够采取常规的决策机制来进行决策。然而常规决策并不适用于公路交通突发事件。因此，需要构建科学系统的公路交通危机决策机制作为支撑。

首先，突发事件具有不确定性，且往往是在短时间内突然发生的，因此需要构建快速反应机制。构建快速的信息传递和公布、快速的应急处理机制，能够规范危机决策的时限责任。其次，突发事件影响较大，往往具备其特殊性，而应急工作的前提是需要有一个专业的指挥进行工作调配，因此需要构建交通运输部门，以及相关领域专家参与的应急委员会。只有通过专家科学合理的分析，才能够更好地进行指挥，同时也增强了救援人员的信心。最重要的一点是，要完善危机决策问责制度。明确划分各部门职能和权限，规定责任追究的详细条款。

（3）与相关部门的联动机制。推广公路路警“联合指挥、联合巡逻、联合执法、联合施救”的协调配合机制，通过设立统一的联合指挥调度中心，科学确定公路交通管制措施，同步处理事故与路政案件，整合双方巡逻资源，加快抢险施工与施救的速度。

建立交通主管部门、交通战备管理部门、道路运输部门、民航、铁路、水路运输管理部门的沟通机制，缓解公路运输压力，实现大范围的“路运联动”，避免造成由于部分公路阻断造成的运输秩序混乱。

出台相关标准或规范性文件，监督加强公路气象采集设备的建设，加强与气象部门合作，依托气象部门的专业优势，对影响交通运输的预发灾害进行评估，使预警的级别认定依据充分，科学合理，改变原有的“预警”等于“预报”，“警示”等于“提示”的现状。

（4）省级交通应急物资储备调度与使用机制尤为关键。省级交通主管部门负责审核全省应急物资储备规划及代储单位应急物资储备规划，要明确全省的应急物资数量、种类以及使用金额，严格审核数据的真实性，做到应急物资储备规范化，并对储备工作进行检查和监督；根据突发事件的属性合理调配应急物资；监督指导各应急物资储备点的建设管理工作。

54交通应急工作的公共财政保障

公正财政保障是应对公共危机的基础，也是解决公共危机的重要工具。毫无疑问，各级政府和上级相关职能部门的经济支持是公共财政最主要的资金来源，也是最稳定的保障。在调研中发现，经费来源单一和短缺是基层交通主管部门遇到的最大困难。交通应急工作所需的各项经费，应按照现行事权、财权划分原则，分级负担。并且，应当建立应急工作公共财政被征用方的有偿补贴机制，保证了公共财政资金来源的持续不断，同时保证了被征用方参与应急工作的积极性。形成公路交通应急管理工作的长效机制。此外，为完善交通应急公共财政工作需加强：

（1）建立预备费管理制度。为了加强应急工作对预算的管理，要强化《预算法》的地位不动摇。用于应急工作的预备费，不可用于除应急工作以外的工作使用，当年未使用的或者是使用后的余额，按照基金式进行预备管理。为避免预备费不足够支撑应急工作的完成等现象的发生，应构建相应的预备费补偿机制，加强应急资金的监督，规范资金的使用。

（2）建立风险分担制度。在对公路交通应急工作的资金拨付中，不仅需要明确各层级部门之间的职责，并建立风险分担机制，只有明确各自承担的风险，才能够强化其对职责认知的深度，并合理利用应急工作资金。

6典型案例：吉林省交通应急管理构建

61吉林省交通应急管理的基础

吉林省位于中国东北部，与俄罗斯及朝鲜两国接壤。夏季酷热干燥、汛期长，公路防汛工作繁重；冬季寒冷，结冰期长，降雪不易融化，频繁降雪更是大大地加重了交通主管部门的工作量和工作成本——既要除雪防滑，又要保通保畅，据不完全统计，吉林全省一次大型降雪之后的各项应急费用就达千万元左右。由于长白山脉从省内一路绵延到朝鲜半岛，导致吉林省虽位于东北平原之中，但地貌特征却较为复杂，如通化、延吉等地市都位于山区，不但加大了公路施工及日常养护管理工的难度，更由于近几年塌方、泥石流、山体滑坡等自然灾害频发而造成的路面坍塌和桥梁毁损，交通主管部门的应急管理工作压力十分巨大。

除自然灾害之外，有一部分是人为突发事件，如超限超载造成的桥梁坍塌、交通事故引发的公路堵塞等，以及近几年频频出现的上访群众（包括交通系统内工作人员的上访事件）人为造成的拦路、封路等事件，更是加大了公路管理及相关应急部门的工作难度。

62吉林省交通应急管理的优势

吉林省政府及公路交通运输相关部门一直把应急管理工作放在较为重要的位置，并多次展开有关应急工作部署的相关会议，制定一系列方针政策大力支持应急管理工作的完成。各层级、各部门、各区域强化执行，始终坚持《突发事件应对法》指导思想，不断完善应急预案建设，加强对安全隐患排查工作和预防工作的关注，强化应对突发事件的能力和工作效率，始终保护社会公共财产安全与生命安全摆在第一位，大力支持和谐社会建设。

63应急管理体系基本形成

吉林省政府高度重视应急管理工作，为加强对突发事件的应对能力，省政府与2006年成立应急委员会，对突发事件进行指导和处理。各地区纷纷效仿构建专业突发事件应对小组，培训小组成员应急救援相关知识。当前，吉林省应急救援管理指挥机构的数量在不断增加，机构所涉及的内容涵盖突发事件的整个范围，例如公路交通、气象安全、森林安全，等等。上下级相互联动，不同地区协同配合，更有许多参与的志愿者帮助应以工作的完成。全省分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制初步建立，统一指挥、反应迅速、协调配合、高效灵活的应急管理机制不断完善，形成了政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理格局。

64应急管理能力明显提升

首先，对突发事件的警觉性得到很大提升。相关职能部门进行24小时值班，对事件情况进行及时上报，尤其是建立了《值班报告制度》。每日向省领导报送上一个工作日省内发生的预测预警和各类突发事件。由于信息报告准确及时，吉林省能够严格执行重特大突发事件发生后4小时之内向国务院报告的规定。吉林省确保省内应急救援中心与省公安部门，直至国务院的信息沟通渠道的及时、高效。除此之外，气象部门、交通部门、自然灾害预测部门、卫生部门等多个主要相关部门均建立与上下级部门直接沟通的信息传达渠道和检测报送系统。其次，应急预案机制不断健全。省政府编制下发了《“十一五”期间吉林省突发公共事件应急体系建设规划》。这一应急体系建设规划的范围覆盖了整个吉林省各不同层级的区域和部门，在总纲要的领导下目前全省应急预案数量达到6万多件，并针对不同种类的突发事件进行不同类别预案的规划，从而在面对突发情况时，能够实现工作的有条不紊。特别是吉林省公路交通管理部门格外重视安全生产活动，在公路施工等方面，有完备的管理办法，通过技术交底等关键管理環节，彻底做到了“将责任落实到位”。真正地做到了将预案、措施与实际工作相结合。尤其在修路架桥等公路施工中，从未发生过事故。再次，吉林省政府，尤其是公路交通管理部门十分重视对应急救援人员的工作演练。全省自2009年便开展各类突发事件的演练工作，其演练次数已经斤4000次，不仅次数频繁，而且所涉及的模拟情景也十分多样。不仅提升了应急救援人员的工作能力，同时为随时开始实践工作奠定了基础。最后，应急救援经济支撑不断强化，平台建设不断完善。吉林省成为全国第一个建立应急救援资金储备机制的大省，通过实践考证，这一机制为应急工作提供了强有力的支持，得到各相关部门拥护。吉林省成为国家较早一批建设应急平台体系的省份，受社会经济进步和科学技术发展等因素的影响，目前这一平台体系已经逐步完善，平台覆盖面实现了跨领域、跨层级和跨区域，并利用先进技术建立应急平台体系数据库，成立移动应急指挥平台。省内各交通部门建立应急救援抢险队伍，并针对不同类型的突发事件成立相关专家分析决策组，为救援指挥的科学决策提供依据。这一整套系统不仅带动周边省，同时带动省内各地方区域建立更加完善的应急救援机制。