浅议事业单位内部控制之合同控制

徐韵雅

关键词：事业单位 合同 内部控制

随着经济体制改革和依法行政的推动，事业单位体制改革不断推进，由以前的只承担国家任务的运行方式转变为可参与市场经济提供产品或服务等，在履行社会管理职责，在社会市场经济中的地位也越来越重，所以事业单位的内部管理越来越复杂。为进一步提高事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范，相关部门在2014年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范所指的内部控制是对事业单位经济活动的风险进行防范和管控，事业单位的经济活动被分为了六大节，其中一节就是合同控制。

合同作为事业单位连接其他事业单位或者企业的经济往来纽带，同时也是维护自身作为市场经济主体权利义务的有力保障。所以做好合同管理的内部控制在事业单位的经济活动中是非常重要的。

合同控制是事业单位为实现合同的目标，从维护单位的权益、降低合同风险、有效提升单位公共服务的效率效果、防范合同舞弊、预防腐败为出发点在合同立项、谈判、起草、审批、生效、履行、变更、纠纷解决、合同归档、合同考核的整个工作流程中单位的决策层、执行层、监督层共同实施的一系列的行为，达到规范内部权力运行，提升内部管理水平的目的。

一、合同管理的主要风险

事业单位做好合同内部控制的前提是先做好单位合同管理方面的风险评估，找出单位层面和业务层面的风险点。

（一）单位管理层缺乏法律意识

目前，多数事业单位领导者都年龄偏大，再加上长期处于行政化的官本位意识比较强烈，对合同管理重视度偏低，个人意志比较强烈法律意识比较淡薄。当在合同履行中发生了合同纠纷才意识到要采用法律手段保护单位的合法权益，未能让专业的法律人士从合同签订到合同执行进行全程的参与，未能利用相关法律保障单位的合法权益，从而给合同埋下安全的隐患。

（二）合同管理机构的风险

事业单位一般未设置专门的合同管理部门，当经济业务发生时就按照部门的职责分工对合同进行管理，例如涉及到后勤保障方面的合同就由办公室管理，涉及单位总体业务方面的由业务科负责，如果业务比较细化的就由相关具体业务室负责，涉及到基金课题的就由项目负责人负责，没有一个合同的统管部门合同，这就造成合同管理特别的分散，从合同的立项到执行完毕的整个过程都是某个部门的某个人一手包办，很容易发生舞弊;当合同执行完毕后合同大多散落在各个经办部门或者经办人手里，没有一个部门进行归档保存，需要合同时甚至连原件都查找不到，也不能对合同统一编号，登记造册分类保管。

（三）合同订立的风险

在合同订立过程中，在合同立项环节没有对合同订立的必要性进行论证，有些合同的订立并不是工作开展中必须的，或者利用单位现有资源就可以解决，立项不合理，在立项环节没有做出科学的决策，造成了资源的浪费或者无法满足工作开展得需要;在对合同对象进行背景调查环节没能对调查对象的履约能力和商业信誉给予准确的评价，甚至忽视调查对象的主体资格，与不具有相应民事行为和权力的主体签订合同。

在合同谈判环节，事业单位中负责合同谈判的一般都是固定的负责对外的人，容易造成和客户保持长期友好的关系，在谈判中对一些关键、重大的问题把控不严，忽略合同关键条款，特别是对合同中涉及的数量、质量、价格、违约责任等重要条款做出不当让步，损害了单位利益。

在合同起草审批环节，在事业单位中一般是谁负责的合同谁起草，经办人往往不具备法律、财务知识，容易造成合同文本的内容不规范、不完整，有些条款表述不当或者会引起重大误会，甚至不符合相关法律的要求，在审批环节，审批人也没有尽到责任指出错误和问题，或者指出问题，经办人并没有改正，最后导致合同的无效。

在合同签署生效环节，印章管理人没有履行好审核的职责对没有履行完整个合同审批流程的合同进行盖章;空白法人授权书管理不当或者超越法人授权期限或事项签订合同。

（四）合同履行的风险

在合同履行过程中，合同经办部门没有对合同的履行进度、履行质量进行跟踪监督，而对方出现了违约情况不能按时保质的提交合同成果，或者在合同履行中出现了新的情况和问题，没有及时向领导汇报，没有进行很好的沟通和协商，未能按要求签署补充合同或者进行变更、解除等，甚至出现了合同纠纷，给单位造成了损失。

（五）合同结算风险

合同经办人往往认为合同的付款、收款环节由财务部门负责，所以就放松了对合同的管理，导致合同没有按照约定的时间、金额和方式进行付款或收款，特别是周期比较长的合同，经手人员比较多，中间也没有做好交接，合同的台账也没有记录清晰最终导致合同的收付款比较混乱，很容易给单位带来经营损失。

二、合同控制的目标

（一）合同事务合法合规

在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中关于内控的目标首先是保证经济活动的合法合规，所以在合同管理的整个过程首要目标是要符合《合同法》、《政府采购法》等法律法规，保证事业单位的经济活动合法、规范的运行。

（二）合同科学立项，严谨签订

事业单位在订立合同前，对于合同立项的必要性、供应方的选择、金额等重要要素需要由管理决策部门进行集体研究，特別是涉及到“三重一大”的一些事务要广泛收集意见，民主集中决策，避免以权谋私，在订立时要保证公平、公开的协商、谈判，合同内容要准确、全面，要素齐全、合同审批、授权程序完整严谨。

（三）合同履行严格监管

在合同履行过程中要进行有效监控，在合同约定的期限要达到此项经济活动的目标，如遇到履约困难、或者出现合同纠纷、变更、解除等状况，要及时采取应对措施，保证单位的权益，防范财务风险。

（四）合同档案安全完整

确保与合同签订、履行、变更、解除等各个环节的合同资料及时完整的留存归档，作为日后的备查和使用，同时也要做好保密工作，防止以任何形式泄露合同全过程中涉及的各类秘密。

三、加强合同控制的措施

（一）增强法律意识，树立内控理念

随着事业单位改革的深化，事业单位参与的社会服务越来越多，与市场经济的关系越来越紧密，单位签订的合同逐年增多，涉及的金额也逐年增大，现在国家对廉洁从政的要求也比较高，所以以往单位管理层以个人意志为主，法律意识淡薄的思想一定要转变，不然很容易忽略了合同内容及条款的准确性，草率签订合同造成国有资产的损失，同时也容易产生舞弊和腐败，损害单位的利益，在这种形势下作为事业单位的管理层要通过参加法律、内控制度方面的培训增强法律意识，树立内控的理念，用法律和制度的手段进行合同管理，带动整个单位人员的法律意识和内控意识。

（二）建立健全合同内控制度 

在《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十四条规定 ：“单位应当建立健全合同内部管理制度。”制定制度是做好内控的开端，也是内控实施过程中的参照标准，但实际情况是事业单位未制定或者未执行合同管理制度。事业单位应根据《合同法》等规章制度结合本单位管理、现有的规章制度等情况制订适合的合同管理制度，内容一般包括制定制度的总则、合同管理各个岗位的分工和责任、合同管理的决策机制、合同的审批签订控制、合同履行和验收控制、合同档案控制、合同考核追踪及责任追究等。事业单位建立健全合同內部管理制度，并严格遵照执行，合同内部控制才能逐步走上规范的轨道。

（三）明确合同内部控制岗位职责分工

根据不相容岗位相互分离的原则，从合同整个运转过程来看，合同的内部控制过程主要涉及合同执行部门、业务归口管理部门、合同归口管理部门。合同执行部门负责提出立项、项目可行性的相关研究、合同他方的背景调查、合同的起草、参与合同的谈判、合同的履行情况监控、合同变更和纠纷的处理;业务归口管理部门主要负责组织业务、法律、财务专业人员对合同立项合同文本审核、参与合同的谈判、掌握合同的履行情况、参与变更和纠纷处理;合同归口管理部门主要负责联系合作方、组织合同的谈判、合同的审签、合同执行情况的监控和统计、合同的收付款、合同履行过程中所有资料的整理、归档、合同纠纷的处理、统一管理法定代表人授权委托书和合同印章等。

（四）合同订立环节的内部控制

首先，合同立项要与事业单位发展的战略目标要一致，要对其的可行性和必要性进行充分的论证，走必要的申请程序，避免立项的重复和资源的浪费。立项成功后，合同执行部门要对潜在的合同主体的合法性、履约能力及资质信誉情况进行充分的调研，然后综合分析相关信息，拟定好合同草案，业务归口部门负责审核把关形成合同初稿，对涉及专业性强的条款要组织专家对合同文本审核，对涉及到合同金额、收付款方式相关要素要提前和财务沟通好，要对合同的资金往来纳入预算管理，实现有效的成本控制。

其次，在进行合同洽谈之前需要主动将拟定好的合同初稿发给合作方，并争取对方同意接受本方案，若有任何异议可通过谈判环节协商确定，如涉及到一些金额较大、性质重要或者异议比较的大的合同，合同归口管理部门需要组织技术、法律、财务、纪检等相关人员共同组建成谈判小组，需要将谈判过程与结果详细的记录下来，做好保密工作并保证其真实性，维护好单位的利益。

再者，在合同审签环节，可以根据合同的金额和性质制定分级授权审批制度和合同会签表，单位所有合同都需要合同执行部门、业务归口部门、合同归口部门、财务及纪检的负责人进行审核签字，对于需要招投标、金额较大、性质重要的合同需要领导班子集体决策和会签，其他合同可由单位一把手授权分管领导审批。

最后，在合同盖章环节，印章管理人要严格审核合同性质、金额和合同审批人权限是否匹配，避免发生越权审批或审批不全的现象，确认完成合同审批后应在合同的签字页和骑缝上盖章，妥善保管印章并做好用印事项的登记。

（五）合同履行环节的控制

在合同履行过程中，合同归口管理部门要实时追踪合同履行情况，对合同的履行全过程进行监督控制，合同执行部门要根据合同约定的内容，落实好合同的实施进展情况，对外和合作他方做好沟通交流，关注可能或已经发生的问题，并收集履行过程中重要的资料单据，对内与合同归口部门做好合同进展情况的沟通，如发现他方不履行或者不完全履行合同义务，要代表单位进行协商，并及时反馈单位领导，采取合同变更或解除等保护性措施。如果产生纠纷按照违约条款，在法律规定的时效期间内，申请仲裁或提交司法机关处理。

合同归口管理部门要建立合同台账，根据合同执行部门提交的资料做好每一份合同的履行记录，按合同约定做好收付款工作并进行序时登记，定期向领导汇报合同执行情况，并且定期要与财务部门核对合同的结算情况，避免财务风险。

合同履行完毕把合同文本、执行中的重要单据及变更、解除等文书及进行统计、分类、整理、归档成册妥善保管，定期提交档案室存档。

（六）做好合同内部控制的评估

年终单位内控监督部门可对一年来的合同管理情况进行评估，主要关注各个合同岗位负责人是否履职尽责，合同的决策目标是否达到预期，合同的订立和履行等方面是否合法合规，查找合同控制中存在的问题，究其原因及时调整内控策略，完善风险防范机制。

参考文献

[1]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知[S].财会，2012，21号.

[2]李申.从内部控制视角浅谈事业单位的合同管理[J].行政事业资产与财会，2014，（04）.

[3]冯斌，杨玉芳.事业单位合同业务内部控制研究[J].会计师，2016，（06）.