多源流理论下网约车合法化的政策议程分析及后续政策展望

许斯琪

一、多源流理论及其适用性

（一）理论分析框架

多源流理论出自金登的《议程、备选方案与公共政策》，金登认为一个项目被提上议程是由于问题源流、政策源流和政治源流的汇集使政策之窗打开，而在政策之窗打开时政策企业家会通过各种方法使该项目进入政府的政策议程。问题源流指不同的问题在社会中漂浮，而一些问题在指标、焦点事件和反馈这三个特征中脱颖而出，引发了政府的思考，迫使政府做出回应；政策源流指的是政府在与问题相关的政策原汤中，依据技术可行性、价值可接受性以及未来约束条件的预期进行政策筛选；政治源流则包含了国民情绪、有组织的政治力量和政府等主体对议程设置的影响。三条溪流各自并行，在一些时刻溪流中的因素发生变化使政策之窗打开，相关的公共问题及备选方案就被提上了政策议程。该理论自提出后就被广泛应用于政策议程设置分析中。

（二）多源流理论在网约车合法化议程中的适用性

针对这一西方学者提出的政策议程理论，我国学者对其进行了符合国情的阐释。有学者认为问题溪流、政策溪流、政治溪流相互结合冲开政策之窗， 最终走向政策议程的理论模式对我国公共政策制定有一定的启示。不少学者也运用该理论对社会多领域中的问题如何提上议程进行了分析，如全面二孩政策、住房限购政策及一系列教育政策变动等。这说明多源流理论对于研究我国的政策议程设置也具有重要的参考价值。

二、网约车合法化的多源流理论分析

（一）问题源流：网约车的迅速发展及焦点事件频发

1.指标。2014年，网约车进入了遍地开花的时代。2015年全国出租汽车运营车辆139.25万辆，完成396.74亿人的城市客运量，同年滴滴App上的注册用户数已达3亿，完成了14.3亿次的订单量。针对特定问题的统计指标或量化数据不仅可以更为清晰地表征问题的真实状况与严重程度，还有助于决策者更好地认识问题产生的原因及应对方案。从上述指标中可见网约车在交通领域迅速发展，成为城市运输中的重要组成部分。

2.焦点事件。虽然网约车充分利用了个人闲置资源，通过共享经济模式方便了社会公众的出行，但其发展也带来了许多问题。网约车公司通过大量补贴抢占城市客运市场的不良竞争行为对传统巡游出租车行业造成了不小的冲击，巡游出租车与网约车司机的冲突事件频发。并且网约车规模的增加伴随着司机数量的增加，由于网络监管缺位而造成的司机素质良莠不齐，相关事件频发，网约车的安全隐患引发社会担忧。

上述问题的长期存续导致各地先后爆发了焦点事件，主要有巡游出租车罢运事件和网约车安全事故两类。2015年1月，沈阳千台出租车集体罢运抗议事件，表达对“滴滴”专车、“快的”专车兴起的不满；此后不久，济南的陈某使用滴滴专车接单被济南市客管中心认定为非法运营，而在延迟三个月后，济南市中级人民法院判决客管中心撤销对其的行政惩罚。

（二）政策源流

1.网约车政策的提出。政府官员、研究人员、专家学者及社会各方代表都在不同程度上关注了网约车领域的问题，他们形成了关于网约车的政策共同体。在2016年网约车合法化的法规出台以前，各方代表都对规范管理网约车实施或提出了建议，立场如表1所示。

多数群体都支持网约车的发展，少数反对的声音源自利益因此受损的传统出租车行业与地方政府。关于网约车问题的政策意见与建议大致可以分为几类：一是要尽快对网约车营运性质进行合法性判断；二是要规范出租车市场，防止不当竞争行为；三是要加强对网约车的监管。

2.网约车合法化政策的筛选。政策共同体中多样的信息形成了关于网约车的政策原汤，而网约车合法化这一政策主张就经过了技术可行性、价值可接受性和未来约束条件的预期这三大标准的检验最终脱颖而出。网约车的发展也顺应了“互联网+”共享经济的价值取向，交通运输行业依托互联网技术，同时盘活闲置私家车资源，分散了城市轨道交通承载压力，促进了城市现代化发展。政策决策者还需考虑政策实施后的约束条件：成本与公众接受度。虽然这一改革会触动巡游出租车的利益，但是根据卡尔多—希克斯的财富最大化标准，如果能使整个社会的收益增大，变革也可以进行，为了少数群体利益而限制其发展付出的代价更为高昂。其次，网约车的规模及服务价值已客观存在，其正当性已获得公众认可，网约车合法化的推行亦是顺水推舟，符合大众认知。

（三）政治源流

在金登的论述中，政治源流包括了国民情绪、有组织的政治力量及政府内部的变化。即社会环境中各种政治要素。

1.国民情绪。社会舆论是国民情绪的主要表现形式，从网约车使用率上可以看出民众是赞成其发展的。虽然不少人也对网约车安全等问题表示了担忧，但这些担忧也是建立在公众对网约车合法性质的默认上，从蒸蒸日上的网约车市场情况就可以看出公众对网约车合法化的支持态度。此外，网约车能够提高公民收入水平。不少传统出租车司机抗议无望后纷纷转行开网约车，以谋取更高的收入，网约车为不少下岗职工或家庭主妇提供了再就业机会，同时不少网约车司机是兼职的，他们能够从运营中获取额外收入。

2.政府。从我国国情来看，执政党领导下的政府是最终的政策决策者，没有政党更替带来的干扰。2015年我国提出供给侧改革，强调优化要素配置，而网约车正是传统行业中的开源疏流，拓展了出行供给方式，提升了城市运输效率，2015年4月，国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，其中就强调了“互联网+”交通工具的创新，网约车合法化自然符合执政党与政治领袖的观念。在网约车合法化的推行过程中，中央政府与地方政府在对待网约车时曾意见相左，大多数地方政府在2014年网约车刚兴起的时候，都将其判定为“黑车”，应该被查处。政府内部需要靠讨价還价达成一致共识，在我国中央政府领导地方政府，具有绝对的权威性，因此二者由于权力关系不需要进行激烈的讨价还价就能够形成统一共识，同时二者的矛盾也催化了该政策走上中央政府的议事日程。

（四）政策之窗开启

政策之窗的开启更多受到问题源流和政治溪流的影响，而备选方案则更多地受政策溪流的影响。网约车的普及以及产生的问题引发了一系列焦点事件，此为问题源流；这些问题触发了国民对于网约车合法化的关切和政府关注，此为政治源流；因此决策者们要在漂浮的思想共同体中寻找可行的备选方案，此为政策源流。在网约车合法化议程中，政策企业家也起到了不可忽视的推动作用，他们指的是渴望使政策提上议程并为之付出努力的倡议者。网约车公司的广告也为该行业合法化起到了宣传作用；新闻媒体对焦点事件的争相报道营造了良好的舆论环境。三大本来独立并行的源流汇聚在了一起，在政策企业家的助推下促成了政策之窗的开启（如图1）。

三、多源流理论下网约车合法化后续政策展望

（一）问题源流的角度：加强对问题的感知力

此次网约车合法化政策的出台其实是有些被动的。虽然政府内部对于网约车合法化政策颇有酝酿之势，但直到焦点事件等外部环境的助推，才使其正式被推上政策议程。例如于欢案、昆山案在微博中引起的司法伦理冲突和正当防卫的探讨加速了正当防卫司法解释的出台。这种外压模式应该成为一种补充手段，而不是主流。在我国政策议程设置中，政府应该加强对问题指标的监控，培养从社会发展趋势中捕捉要务的感知力。在信息化时代下，“数字治理”作为政府治理的一种模式引发了学界探讨，政府可以利用大数据加强对信息技术的运用，监测网约车城市出行、事故发生率等信息，及时感知可能带来的诸如道路堵塞、网约车监管等新问题，适时出台辅助政策，逐渐实现智慧城市治理。

（二）政策源流的角度：优化备选方案

一项政策问题在政策之窗打开之时必须有跟进相应的备选方案，如果没有解决问题的办法，那么问题也会被搁置。网约车合法化是已产生问题的解决方法，也是采取后续手段的前提条件。网约车合法化两年多来，各种问题依然层出不穷。可见网约车行业进一步发展衍生的诸多问题暂无合适的备选方案，无法形成网约车后续政策的政策源流。因此政府内部各决策主体要尽快统一标准，地方政府也应依据实际情况改进细则，适当放宽网约车辆和司机的准入门槛，加强监管，为当前网约车出现的问题提供合理的解决方案。

（三）政治源流的角度：回应社会各界利益诉求

在网约车合法化中利益受到损害的群体无疑是传统的巡游出租车。为了减少该群体对网约车新政的阻碍，政府也要兼顾巡游出租车的利益。我们需要意识到，巡游车仍然是城市出行方式中必不可少的一环，它可以照顾到一些不太使用智能手机的群体的出行需求。所以政府也要早日将巡游出租车改革提上政策议程，比如改进司机与企业的分账机制、适当放松价格管制，并且推动“互联网+”巡游出租车，使巡游出租车发展跟上时代步伐。

除了利益团体，政府还应持续关注民情民意。互联网时代下，网络舆情成了民意的重要表现形式之一。政府应该为网络舆论设置正当的反馈途径，使其可以合理纳入政策议程设置程序，积极打造多主体参与治理的社会格局，在政策议程设置中更多地吸纳社会各界的不同声音，人民网、央视新闻等主流媒体平台均可密切关注网友的建言献策，以便更好地了解国民情绪。

（四）政策之窗的角度：发挥政策企业家作用

在我国，除了政府官员之外，人大代表也是典型的政策企业家。政策之窗开启的机会稍纵即逝，两会期间就是三大溪流汇聚的最佳时机。因此三大源流的耦合需要发挥政策企业家的作用。在我国，人大代表往往具有多重身份，他们可能是某一领域的学术权威、可能是杰出的地区或行业代表。政府应该重视政策企业家的看法，同时完善专家智库建设，提高政策的科学性。

（作者单位为中央民族大学管理学院）

参考文献

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