困境与厘正：公共就业培训公私合作模式治理机制构建

井西晓

摘 要 随着公共服务改革的深入发展，公共就业培训原来统一的政府垄断供给模式已被打破，形成了政府、市场和社会组织多元主体混合提供就业培训的公私合作模式。公私合作模式首先需要解决一个价值冲突问题——公共就业培训的公共性与私立部门的自利性，解决两者的冲突需要理顺政府、市场和社会组织在培训中的关系、以市场需求为出发点推进公共就业供给侧改革、优化监管考评机制、建立职业生涯全生命周期的就业培训计划体系、加强职业承诺教育。

关键词 公私合作模式;公共就业培训;治理机制

中图分类号 F249.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）04-0057-05

一、问题的提出

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要，首先需要赋予每一个人追求美好生活的能力，即通过开展公共就业培训提升就业力。在面临巨大结构性失业压力的背景下，就业培训是解决结构性失业问题最根本、最重要的途径，“是促进再就业的基本保障”[1]。从性质上看，公共就业培训属于典型的集体消费品，是劳动力再生产的基础，单纯依靠劳动力个体及其家庭的消费能力是无法满足的，政府在公共就业培训服务中应承担其主体性责任，其提供公共就业培训服务的组织和管理水平将极大影响一个城市和地方的发展，如果集体消费问题解决不好，矛盾或冲突就常常会被诉诸政府[2]。利用市场机制，建立多元化的公共服务供给机制，让更多的企业和社会组织参与到公共服务的供给中来，是当前公共就业培训服务的当务之急。

胡永远等在对公共培训和私人培训效应进行比较分析的基础上提出，要克服单一的工资指标或就业指标，通过分阶段、分目标的考察实施培训的全过程管理[3]。张开云等对一些学者认为政府应该加大公共服务购买力度或公共资源投入的问题提出了异议，认为在社会治理中应该重视“授人以渔”，在公共资源稀缺的情况下实现政府、社会和社区居民的多元联动[4]。弗理德曼在1955年提出，要给特定群体发放等额面值、可自由選择的就业培训凭单，从而提升政府公共就业培训的效率和质量。皮科克和怀斯曼设计了收入关联模型，认为就业培训凭单应该根据家庭收入而异，在一定程度上实现了效率和公平的兼顾。凭单制在我国尚处于起步阶段，在四川、陕西等地的探索实施“未能充分调动培训对象参与的积极性，出现培训对象不领券，领券后不参加培训，后来甚至出现折价出售培训券和非法收购培训券的问题”[5]，效果并不明显。好的模式需要完善的治理机制相配合才能真正发挥其应有的作用和价值，公私合作模式在公共就业培训中具有毋庸置疑的优势，通过契约方式实现公私合作，淡化了公共就业培训的公私界限，一方面，通过市场力量的介入提高了公共就业培训的效率和质量;另一方面，也缓解了政府压力。但现有研究大多集中在公私合作模式的政府监管、政策工具、消费者的权益保护等方面，而忽略了公私合作模式作为一种新型公共就业培训模式的渐进发展特点，在这个过程中必然会出现各种新情况、新问题，需要不断完善相应的治理机制加以保障。

二、集体消费理论视角下公私合作就业培训服务的实施困境及根源

20世纪60年代末70年代初，法国新城市社会学者卡斯泰尔斯提出集体消费理念，他认为城市的主要功能是消费，他将消费品分为两类：一类为私人消费品，即可以从市场买到并供个体单独使用的消费品;一类为集体消费品，即只能由集体进行供给的物品和服务，如医疗保障、教育、基础设施等。生产集体消费品所需资金量大、利润低、回报周期长，私人资本的投资意愿较低，如果不加以干预，集体消费品必然会严重短缺，进而引起社会矛盾，因此，需要政府在集体消费品供给中承担主体责任，能否高效高质的提供公共就业培训是一个国家和地区稳定与发展的基础性条件。目前我国有技工院校、就业训练中心和民办培训机构三类职业培训组织，形成了包括就业技能培训、创业培训、岗位技能培训在内的多元化培训体系，建立了覆盖高校毕业生、初高中毕业生、农村富余劳动力等特殊群体在内的培训网。截至2017年，全国共有技工院校2490所，就业训练中心 2583所，民办培训机构20391所。全年共组织各类职业培训1690万人次，其中，就业技能培训897万人次，岗位技能提升培训542万人次，创业培训219万人次，其他培训32万人次。全年各类职业培训中农民工培训898万人次，城镇登记失业人员培训243万人次，城乡未继续升学的应届初高中毕业生培训64万人次，毕业年度高校毕业生参加职业培训106万人次[6]。无论从培训数量还是培训力度来说，我国的公共就业培训都达到了较高水平，但从就业稳定性和工资增长两方面综合来看，当前的公共就业培训还存在一定问题，无法强有力地支撑劳动力职业生涯全生命周期的发展。

（一）公私合作模式先天的自有弊端需要克服

公共就业培训服务具有集体消费品的特征，政府对培训服务的垄断性供给使之失去了外部竞争，也造成了效率和质量的低下，这一原理同样适用于私营企业和非营利组织，实行公私合作模式是公共就业培训的必然趋势，目前我国公私合作逐步形成了两种准市场模式——政府购买和凭单制。政府购买就业培训模式是典型的委托代理关系，即政府直接给予培训机构一定数额的财政补贴，政府和培训机构分别是就业培训的购买者和提供者，这在一定程度上有利于提高就业培训的效率和质量。凭单制普遍应用于教育、卫生、食品等公共物品与服务领域，改变了政府购买公共服务直接补贴服务提供者的弊端，确保了消费者的消费选择权。其前提在于市场中存在各种各样彼此进行竞争的提供者[7]。这两种模式“提高效率、回应性和选择，且没有增加的不平等之类的逆向后果”[8]，都在一定程度上解决了政府提供公共就业培训效率不高、服务不足等问题，也实现了私部门盈利的目的。但是在现实操作中，由于公共就业培训公共性和私立部门逐利性的矛盾，同时政府、培训机构、劳动力市场和受训者之间存在严重的信息不对称，不可避免会出现私立部门为追逐利益的短期行为，甚至容易产生寻租现象和道德风险，增加政府监管难度，同时也使受训者处于弱势，其可选择性无法确保，政府和受训者双方都很难有效的监督和考察培训机构的培训质量，导致亨利·汉斯曼（Henry Hansmann）提出的“契约失败”。

（二）公共就业培训市场竞争不足

引入社会资本进入就业培训领域的目的在于引入市场和竞争机制，以此提高就业培训效率。但是由于就业培训的市场化大多采取的是政府指派形式，导致就业培训市场的竞争性仍不足。调研发现，就业培训主要采取政府购买公共就业培训服务和指派高职院校进行培训的方式，凭单式就业培训方式的运用较少。这种指派方式导致就业培训实施主体之间缺少必要的竞争，出现“供给方缺陷”，甚至出现“撇脂效应”，导致公共就业培训提供不均衡，甚至信息不对称有可能诱发企业的逐利行为，损害公共就业培训的公共性。另外，由于政府既是契约的签订者又是契约执行的监管者，既是私人部门的合作者又是私人部门的主管者，这使公私合作具有相当程度的封闭性[9]，容易诱发公私合谋而枉顾公共利益，如通过操纵投标过程、人为设置障碍、泄露内部信息、收取贿赂回扣等设租和寻租行为，使得“定向外包”或“协商外包”取代竞争性招标外包[10]。这种“撇脂”行为不顾社会整体需求，不仅破坏了社会公共培训服务的公共性、均衡性，且必將进一步加剧结构性就业问题而引发社会的不满。

（三）信息不对称导致就业培训效果不理想、劳动力“返失”严重

当前，公共就业培训“返失”率高，就业稳定性较低。

第一，“在行动者信息不充分的情况下，即使制度赋予了该行动者权利，其权利也可能被掌握更充分信息的行动者替代。”[11]劳动力欠缺市场信息、培训信息和自我认知，调研发现，很多劳动力对就业培训政策的知晓程度较低。对于培训内容缺乏了解，自我认知度低，很盲目地参加了培训，仍然找不到自己喜欢的工作，即便顺利实现就业，也很容易离职。

第二，就业培训缺乏针对个体差异性的引导性培训。就业培训从内容上基本可以分为两类：一类是“职业技能培训”，即以市场需求为导向开展的定向职业培训;一类是“引导性培训”，即为劳动力顺利就业而开展的有关法律常识、就业技巧等。从调研来看，就业培训服务存在重“职业技能培训”轻“引导性培训”的情况，缺少对就业主体个体差异性的分析，无法为其提供符合市场需求和自身特点的就业指导，即便有些求职引导和维权引导指导，也都是大方向的政策指导、大范围的信息指导或者非常笼统的就业技巧指导，内容宽泛而不具有针对性，但“公共就业培训的培训对象具有较大的异质性，没有共同的目标，需求也较为分散，且缺乏有效表达其多样化意愿的能力和渠道”[12]，但基于收集民意成本的高昂，当前公共培训机构无法充分考虑受训者个体需求的异质性，进而导致培训的低效率。

（四）就业培训工作存在“监管赤字”，导致培训绩效低、短期化倾向严重

政府购买服务是典型的委托-代理关系的合同交易行为，因而如果没有有效的治理机制，公共就业培训就可能面临因委托代理行为而带来的诸多不确定风险[13]。如果没有较为规范的监管，容易导致价值和目标的错位[14]。目前我国公共就业培训的监管主要是各培训项目的主管部门进行自上而下的监督，在监管过程中，主要采用行政手段，如出台相关行政条令、规定等，这些为规范就业培训市场提供了良好的依据，但是过分依赖单一的行政手段，技术手段不完备，经济手段和法律手段没跟上，必然造成在具体的监管中会出现随意性较大、约束力不强、培训机构追求短期化利益的问题，有些培训机构出现截留、挤占、挪用、套取培训补助资金的现象。

公共就业培训监管重在过程考核，但在实际运行中，存在重结果轻过程、重就业率轻就业稳定性的倾向，质量评估体系缺乏顶层设计，每个培训项目单独建立监管制度，尚未形成标准化可测量的质量评估体系。如农村劳动力转移培训阳光工程就建立包括“五项制度”“六个要求”在内的质量评估制度，国家星火科技培训计划也根据项目需要制定了基础条件落实、项目管理、效果评价、经费使用等一系列制度，形成了一个项目一个质量评估体系和制度的乱象，项目之间无法进行质量的横向对比。大多数培训计划和项目将考核结果直接以就业率进行量化，如规定培训人数、培训合格率、培训后就业率等，但对于就业培训实施过程，如职业标准、教学内容、教学方式、师资、实训、考核等内容缺乏规范化和标准化，使得培训机构在培训实施中存在较大的随意性，无法确保培训达到预期目的，即便实现了就业率，也无法确保长期就业，出现培训—就业—失业—再培训的无效恶性循环。

三、公共就业培训公私合作模式的治理机制构建

公私合作模式是一种复合型治理模式，在“政府范式”和“市场范式”均可能出现失灵的情况下，公私合作模式有利于降低成本、弥补公共财政的不足、提高公共服务效率，是实现公共服务优化的重要路径。

（一）理顺培训供给主体的关系、提高共建共享能力

公私合作实质上重构了政府与市场的关系，改变了公共部门与私人部门的关系样态，是一种存在于三方主体之间即政府、私立部门和服务消费者之间的契约关系。公私合作模式的实现依赖于公、私和服务接受者之间关系的协调与配合，因此需要加强契约关系内在设计的科学化、合理化，进而实现三者互利。

首先，理顺各类培训机构之间的关系。根据各类培训机构的优势、特点进行培训资源的合理配置，最大限度发挥各类培训机构的优势与特点，提高就业培训效率。各级各类政府机关设立的就业培训中心具有很强的政策优势、资源调配优势，但并不是一个最有效率的培训提供者，建议就业培训中心逐渐从就业培训的提供者转变为就业培训市场的计划制定者、监管者和引导者，在就业培训中主要负责培训信息的市场调研、思想政治理论教育、劳动者维权培训等环节。民办培训机构因其涉足的行业领域不同而种类繁多，有利于满足富余劳动力多方面的就业喜好和要求，增强富余劳动力的选择权。适合通过凭单制方式提供技能型就业培训服务，使富余劳动力能够提高凭单制培训市场的竞争性，从而达到提供优质培训服务的目的。技工院校的特点在于“专”，对社会需求量大、时效长的技术型培训业务具有优势。因此，技术型就业培训，尤其是农村富余劳动力的整建制培训，应该主要交给技工院校来开展。

其次，理顺政府与培训机构之间的关系。世界各国的经验证明，集体消费品供给的完全市场化和完全政府化都不可取。政府应该从就业培训提供者的角色转化为计划制定者、资金提供者、运行监管者的角色，充分发挥好政策引导、顶层设计和监管的作用。在公私合作模式中做好利益分配层面的成本核算，不仅应最小化“生产成本”，还应更多地关注减少“交易成本”[15]，在确保公共利益、社会成本最小化和社会净福利最大化的前提下给予私立部门一定的利益空间，从政策层面给予培训机构一定的保护，激发社会资本参与公共就业培训的热情。同时，从政府与企业的地位来看，政府具有滥用其“行政优益权”的可能与倾向，进而导致合同形同虚设，损害培训机构利益。因此，需要在政府与培训机构之间建立起完善的法律保障机制，建立权力清单制度，明确政府在公私合作中的权力、责任和手段，大力提高政府的契约精神，既要避免政府对市场的过度干预，又要防止政府失信行为的发生，切实保障培训机构的合法权益。

第三，需要政府运用政策工具，不断完善相关政策体系，如市场准入制度、市场监管制度、行业支持制度等，为培训机构营造优胜劣汰、公平竞争的良好营商环境。

（二）以市场需求为出发点推进公共就业供给侧改革

当前的就业矛盾主要还是结构性矛盾，因此公共就业培训必须从供给侧进行改革，以满足市场需求。当前的公共就业培训存在“吃大锅饭”的同质化现象，内容较为粗放，缺乏有针对性、精细化、适合劳动力需求的培训，有的不贴近劳动力市场需求，培训出来的劳动力仍然难以就业。从根本上来说，就是公共就业培训供给与市场需求和个人需求失衡，更加需要以市场需求为出发点，深化供给侧改革。首先，政府要积极担负起搜集和整理劳动力市场需求的责任，通过大数据抓取和深入分析互联网的招聘信息，并要求各级各类企业每年申报所需岗位，以此确定每年的公共就业培训计划。其次，改变“先培训后就业”的模式，以“培训+就业”的模式开发针对不同地区、不同群体、不同就业阶段的培训项目，建立“超市化”培训体系，减少无效培训和低端供给，切实维护劳动力的培训选择权，提高培训的市场适应性。第三，推动公共就业培训与职业教育的深度融合，实现校企资源整合。

（三）优化监管考评机制

如前文所述，公私合作模式由于其先天存在公部门公共性和私立部门自利性的矛盾而具有潜在风险，容易出现私立部门利用监管漏洞追求利益最大化而侵害公共利益的现象，甚至官商合谋而损害公共利益。如相关主管部门挪用培训资金、作假套现，培训机构短期化、择优和搁置现象严重;有的培训机构与富余劳动力建立利益勾结，通过反复培训等方式为培训机构赚取培训补贴。如此种种问题均源于缺乏就业培训各相关主体的监管考评机制，“没有强制性惩罚措施的规则是无用的。当惩罚不再适用时，制度也就失效了”[16]。完善的监管机制是确保公私合作之公共性、实现公私合作的基本保障，建立完善的监督体系，首先需要在培训实施前制定一套测量供应商绩效的多指标、结构化、标准化的质量评估体系。以国家职业标准为依据，建立包括师资、教学设备、教材、教学内容、教学时间、教学方式和教学评价在内的培训效果评价体系;建立培训市场主体准入资格的标准化体系;在培训效果考核中引入人力资本收益，建立一套以就业指标和工资增长指标为主要内容的培训考核标准。

其次，实施严格的事中和事后監管，以促进委托方减少代理方机会主义的风险。加强对培训机构的监管，通过培训中的日常汇报、抽查、电话调查、问责制度等对培训活动实施过程管理。建立合理的支付结构，以激励和约束培训主体的行为最大限度有利于受训者和社会。改变传统以“培训人数”“结业人数”和“就业人数”为标准的补贴制度，将财政补贴分为两大块：量贴和质贴。量贴在就业培训后根据培训人数、结业人数和就业人数进行发放。质贴以稳定性就业和收入的相对和绝对增长为考核要件，按照稳定就业时间长度的不同实行阶梯化补贴与奖励制度，有利于提高培训机构的责任心，推动其实施跟踪培训。可借鉴澳大利亚的标杆管理系统，对培训主体的就业安置结果进行星级评级，60%绩效考核结果较好的培训主体无需投标即可直接获得新的培训合同，而对于就业率低于60%的培训机构则取消当年的培训拨款计划，连续几年不能达标的将予以关闭。

（四）建立职业生涯全生命周期的就业培训计划体系

传统的培训更加注重就业前培训，而忽略了培训后就业过程当中的跟踪培训，导致不少劳动力在就业后遇到职业瓶颈期时无人指导，无法在该职业中继续深入而转换工作，不得不再次接受培训，形成“培训—就业—失业—培训—再就业”的无效重复之路，就业稳定性较差，对国家和社会资源造成巨大浪费。其根本原因在于公共就业培训事先缺乏针对劳动力职业生涯全生命周期的计划，将就业培训成为一次性“消费”，即便暂时通过职业要求较低的公益岗位实现了就业，却无法实现更高质量和更充分就业。

公共就业培训可以分层次推进。第一个层次为基础培训，主要针对初次就业的无劳动技能人员，根据当地产业发展、个人兴趣特长开展劳动技能培训和就业指导。第二个层次为技能型人才培训，我国有1.65亿技能人才，但无论是数量上还是素质上，技能型人才都远远无法满足我国经济社会发展的需要。开展技能型人才培训，为有劳动经验且有一定劳动技能，但遭遇职业生涯瓶颈无法提升的劳动力，开展特种技能培训，为工农服务业发展提供大量高技能、具有工匠精神的劳动技能型人才。第三个层次是整建制行业培训，根据当地产业发展需要制定行业培养计划。如新疆旅游业发达，政府部门制定了《自治区旅游产业带动就业三年行动规划（2018-2020年）》，并启动实施旅游扶贫万人培训就业工程，以南疆四地州（喀什地区、和田地区、阿克苏地区以及克州）的少数民族初高中未就业的毕业生、贫困家庭劳动力、农村富余劳动力为重点，采取“统一组织、分区选拔、统一培训、技能考核，上岗就业”等鼓励性政策措施为新疆经济社会发展培养了大批少数民族人才。第四个层次是跟踪培训。将培训就业人员实行实名制动态管理，建立起导师制，由每个导师根据劳动力的特点、爱好、能力、家庭情况、地域特点进行职业生涯规划，以三或五年为一个职业发展节点，做到基本情况清、能力素质清、就业去向清、工资收入清，实现滚动式职业生涯发展，真正做到“阻返”以确保就业稳定性。

（五）加强职业承诺教育

职业承诺是指一个人与其所从事的职业之间的一种心理联系[17]，反映了员工对企业的忠诚度，在一定程度上决定了企业的离职率。首先，在就业培训中，着力推动他们建立起职业认同，对所从事的岗位、企业有一定程度的认同和归属感，充满信心和情感，并对自己在企业和职业中的发展充满信心，这样才能降低离职率，保证稳定就业。其次，帮助劳动力树立职业规范理念和职业纪律意识。有利于约束职场中个体的行为，使之符合社会需要，也有利于实现职业秩序，是引导职场个体职业意识、职业态度和职业行为的有效手段。第三，引导劳动力建立起勤奋钻研业务的精神，从勤业做到精业，最后达到乐业的境界。

参 考 文 献

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Dilemma and Correction：Construction of Governance Mechanism of Public-private Cooperation Model for Public Employment Training

Jing Xixiao

Abstract  With the deepening of public service reform， the original unified government monopoly supply model of public employment training has been broken， and formed a mixed public-private cooperation model. The public-private cooperation model needs to solve a value conflict problem -the public nature of the public sector and the private sector's self-interest. To solve the conflict， we need to straighten out the relationship between the government， the market and social organizations in training， promote supply-side reform of public employment based on market demand，optimize the supervision and evaluation mechanism of employment training， establish the employment training of the whole career life cycle， and strengthen education of occupational commitment.

Key words  public-private cooperation model; public employment training; governance mechanism

Author  Jing Xixiao， Xinjiang University of Finance and Economics（Urumqi  830012）