政策工具视角下京津冀职业教育协同发展政策分析

刘超洋

摘 要 以罗斯韦尔和泽格维尔德的政策工具分类法为X维度，以京津冀职业教育协同发展战略为Y维度建立二维分析框架，分析京津冀三地职业教育相关政策文本发现：供给型政策工具整体而言总量适中，但是内部结构需要进一步优化，需要加大对资金投入、基地建设和科技支持的重视程度以加强政策推动力;需求型政策工具相对来说比较短缺，需进一步加强政府购买、外包服务和海外交流以加强政策拉动力;环境型政策工具总体偏多，需进一步简化细化策略性措施和完善政策法规以加强政策影响力。

关键词 政策工具;京津冀;职业教育协同发展;政策分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）04-0031-07

京津冀协同发展战略是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，自2014年提出以来备受重视。京津冀职业教育协同发展作为京津冀协同发展战略部署的重要组成部分也备受学者关注。近几年，教育领域政府使用的新政策工具越来越多，不同类型的政策工具也在交互使用[1]。本研究以格莱瑟（Glaser）和斯特劳斯（Strauss）的扎根理论为基础，扎根理论更加关注对现实存在的自然呈现和发现，并非精确性和验证核查，研究过程只能代表研究者本身的立场、反立场和例子，并非清楚划分的过程和定义[2]。本研究以编码的方式将政策文本的内容转化为定量数据，用量化的描述方式分析当前京津冀职业教育协同发展所使用的政策工具及其比重，结合本研究所设计的二维分析框架对其进行深入的定性化分析，以从整体上把握京津冀职业教育协同发展政策的现状，并为其未来发展提供政策建议。

一、政策工具视角下京津冀职业教育协调发展分析框架

（一）政策工具

20世纪50年代中期开始出现政策工具的相关研究，80年代随着西方对政策过程研究的不断深入，政策工具逐渐成为公共政策领域关注的焦点。政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段，政策工具的选择在公共政策过程中具有重要意义和价值，学者们做了大量研究来阐明可供决策使用的政策工具，并对这些工具进行了有意义的划分[3]。德国经济学家基尔申（E.S.Kirschen）和他的同事们最早进行政策手段的分类，他们提出了64种类型的手段，但没有系统阐明这些手段，也没有建立关于政策手段的起源或其影响体系[4]。麦克唐奈和埃尔莫尔（McDonnel and Elmore）采用四重分类法将政策工具分为“命令”“劝导”“提高能力”和“制度变迁”四类[5]。加拿大政策科学家布鲁斯·德林和理查德·菲德（G.Bruce Doern and Richard Phidd）根据政策工具的强制性程度，将政策工具分为“自律”和“全民所有”两种类型[6]。加拿大西南弗雷泽大学政治学教授迈克尔·豪利特（Michael Howlett）和新加坡国立大学公共政策学副教授M·拉米什（M. Ramesh）以政府提供物品与服务的水平为标准提出了更加简单和完善的分类模式：自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具[7]。

当前“公共治理”范式下，政策工具的选择已经不是简单的“目的—工具”技术性选择，而是要受到环境、惯例、决策者价值观、目标群体多重因素的影响，政府应灵活运用多元化工具以提高其治理效能。英国瑟赛克斯大学科学政策研究员罗斯韦尔（Roy Rothwell）和荷兰海牙应用科学大学泽格维尔德（Walter Zegveld）根据政策产生影响的着力面不同将政策工具分为供给型、需求型和环境型的政策工具分类理论影响较大。供给型政策工具主要是指政府提供资金、人才、信息、技术等资源保障，起到一种直接推动作用。需求型政策工具强调政府通过刺激市场繁荣或是培育新兴市场，降低市场进入障碍，引导社会资源的参与，与政府形成合力，起到一种直接拉动作用。环境型政策工具则是通过创设外部环境条件和配套设施，提供环境支撑，起到间接影响作用[8]。本研究采取此政策工具分类方式全面衡量政策产生的影响，以从整体上把握和分析政策内容。

（二）京津冀职业教育协同发展政策回顾

2013年5月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时提出要推动京津冀协调发展;2014年2月，习近平总书记在专题听取京津冀协调发展工作汇报中明确强调京津冀协同发展的重大战略地位;2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展由顶层设计转向全面实施。京津冀职业教育协同发展是京津冀协同发展中的重要组成部分。2014年8月，京津冀职业教育首次携手达成“天津共识”，建立了全面战略合作伙伴关系;2015年5月，首个跨京津冀的职教集团北京商贸职教集团成立;2016年2月，京津冀职业教育协同发展中心成立，协同探索有中国特色的京津冀现代职业教育发展模式;2016年10月，京津冀职业教育教学协同发展联盟建立《京津冀职业教育教学协同发展章程》;2017年2月，京津冀三地联合发布《教育协同发展“十三五”计划》，强调三地将继续开展职教人才培养合作项目，合作组建一批跨区域的职业教育集团（联盟），建设一批职业院校培养和实训基地;2018年1月，京津冀教育部门联合召开京津冀教育协同发展工作推进会，发布《“十三五”时期京津冀教育协同发展专项工作計划》《京津冀教育对口帮扶项目》《推进京津冀教育协同发展备忘录》，研究制定《京津冀教育协同发展行动计划（2018-2020年）》，这些政策文本中都涉及到京津冀职业教育协同发展问题。目前，京津冀职业教育协同发展取得了一定成绩，但还面临着一些挑战和机遇。通过对京津冀职业教育协同发展政策进程的分析得出，十八大后京津冀协同发展的问题流、政治流和政策流日益汇聚，迎来战略机遇期，发展至今已经进入战略实施和攻坚期[9]。京津冀教育协同发展过程中颁布的政策文本较多，大多数政策文本只是部分段落提及京津冀职业教育。本研究选取京津冀颁布的专门关于职业教育的政策作为样本：2015年北京市颁布的《北京市人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》（本文将其编码为a）、2016年天津市颁布的《天津市人民政府关于加快发展现代职业教育的意见》（本文将其编码为b）、2014年河北省颁布的《河北省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》（本文将其编码为c）。

（三）政策工具视角下京津冀职业教育协同发展分析框架

1.X维度：基本政策工具维度

根据罗斯韦尔和泽格维尔德的政策工具分类法建立京津冀职业教育协同发展政策分析的X维度，见图1。其中，供给型政策工具主要指政府通过对资金、人才、基础设施等的直接供给，对京津冀职业教育协同发展起直接的推动作用;需求型政策工具主要指政府通过采购、外包、贸易管制、海外机构等手段营造市场需求减少市场的不确定性，对京津冀职业教育协同发展起直接的拉动作用;环境型政策工具主要指政府通过金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施等创造有利的发展环境，对京津冀职业教育协同发展起间接的影响作用。

2.Y维度：京津冀职业教育协同发展战略维度

在我国，一项重大公共政策的形成一般先由党中央、国务院提出战略性部署，反映在文本上一般采用目标性、宏观性和指导性的表述;然后由相关职能部门或地方进行政策细化及再规划，将中央的战略部署转化为基层民众能够接受的政策指令，从而形成政策的完整系统[10]。职业教育的重大政策体系由中央的战略性策略和有关部门的落实性政策组成。中国职业技术教育学会课题组在对“十二五”以来我国职业教育重大政策分析的基础上将职业教育战略体系分为办学体制机制改革、构建现代职业教育体系、提升职业院校人才培养质量、深化产教融合校企合作、加强教师队伍建设、提高职业教育发展保障水平六个方面[11]，本研究在借鉴该分类维度的基础上结合京津冀三地职业教育协同发展政策文本，将其战略整合成体制机制改革、现代职业教育体系和职业教育保障三个方面，以此构成本研究的Y维度。

3.二维分析框架

基于上述对京津冀职业教育协同发展政策的X维度和Y维度的分析，本研究建立了二维分析框架，见图2，图中X轴为政策工具维度，包括供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具，Y轴为京津冀职业教育协同发展战略维度，包括体制机制改革、现代职业教育体系和职业教育保障。二维分析框架能够对京津冀职业教育协同发展进行多维透视，有助于全面剖析政策内容。

二、京津冀职业教育协同发展的政策工具分析

（一）京津冀职业教育协同发展政策文本编码

本研究以北京、天津、河北的三项政策文本为样本，以上述分析框架的X维度和Y维度作为分析单元，为保证政策文本内容的完整性，采用统一编码的人工编码方式。为保障编码的科学性及准确性，经过多次讨论最终形成编码表，表1为编码表的局部，因篇幅有限并未列出全表。根据对政策文本编码内容的整理，本研究将京津冀职业教育协同发展供给型政策工具分为人才培养、资金投入、基地建设、科技支持;将需求型政策工具分为政府采购、服务外包、海外交流;将环境型政策工具分为目标规划、法规管理、税收优惠、金融服务、策略性措施。

（二）京津冀职业教育协同发展政策的X维度分析

对X维度政策工具维度进行编码后得到表2，由表2可知，目前京津冀职业教育协同发展政策文本涵盖了供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具，但是三者之间分布并不均衡，供给型政策工具占45.9%，需求型政策工具占9%，环境型政策工具占45.1%。

1.供给型政策工具方面

京津冀职业教育协同发展政策文本中的供给型政策工具占45.9%，整体来说总量适中，表明政府对职业教育协同发展供给端的一贯重视程度。但是，其内部结构分布却不均衡，如整合资源维度占9.5%，而资金投入、科技支持维度却各仅占3.2%。目前，在供给型政策工具中比较重视整合资源、人才培养、教学改革和师资建设四个方面。在整合资源方面，北京和天津的教育资源比较优厚，应充分发挥其优势，鼓励通过兼并、托管、合作办学等形式对三地区的职业教育资源进行整合优化，积极推进现代职业教育集团建设，并逐步引进和整合社会多方力量促进职业教育发展。在人才培养方面，要拓宽人才培养渠道，打通中等、高等、本科层次职业教育和应用型本科、硕士、博士之间的纵向衔接渠道，及普通教育与职业教育之间的横向渠道，建立多样化的人才成长“立交桥”。在教学改革方面，加强实践课程的设置比重，教学过程对接生产过程，充分运用现代化教学手段调动学生学习积极性，突出以学生为中心、以能力为根本，注重学生人文素质、科学素质、综合职业能力和可持续发展能力的培养。在师资建设方面，注重“双师型”教师队伍建设，积极引进专业素养较高的兼职教师队伍，加強对教师专业能力和教学能力的提升培训，以打造高素质教师队伍。

此外，供给型政策工具中资金投入、科技支持、基地建设和优化结构的比重有待提升。京津冀职业教育协同发展需要一定的资金基础，在加大对其资金投入力度的同时应该重视对资金使用的监管。科技支持对于职业院校和企业都具有重要地位，职业院校应自觉参与到企业技术创新中，为企业提供科技支持的同时也能反哺职业院校培养适应现代社会所需的人才类型。京津冀职业教育的实训基地建设和校外实习基地建设关乎其教学质量和人才培养质量，职业教育需要大量的实践过程，京津冀需要依托当地资源建立相应的实践基地，避免重复建设。京津冀职业教育结构优化也应受到进一步重视，三地区应根据自身的经济发展水平及城市定位更加精准地确定自身的发展方向。

2.需求型政策工具方面

京津冀职业教育协同发展政策文本中的需求型政策工具占9%，与其他两种政策工具相比略少。需求型政策工具是指政府主要采取政府购买、服务外包、海外交流等方式直接拉动京津冀职业教育协同发展的方式，其能在某种程度上减少发展的不稳定性，与供给型政策工具一样能够直接促进职业教育的发展。从表2可知，在需求型政策工具中海外交流占5.8%，政府购买占3.2%，服务外包政策工具并未涉及。应积极引进国外先进经验提升职业教育的国际化水平，同时探索在海外设立“鲁班工坊”试点，服务“一带一路”倡议，配合中国装备“走出去”和国际产能合作，提升职业教育国际影响力。政府购买和服务外包将社会和市场的力量引入到公共服务中，是优化资源配置、提升公共服务质量的重要手段之一。京津冀职业教育协同发展积极引进社会力量参与，鼓励通过公开招标、定向委托等方式购买公共服务、政府购买兼职教师等形式打破政府单一主体办职业教育的局面，引入多元主体促进其持续发展。“平衡不同福利提供者的作用，避免国家在福利提供中过分地保障，避免福利依赖问题的出现是我们能从西方福利多元主义中可资借鉴的理论模式。”[12]政府鼓励企业、社会力量参与职业教育的发展，不仅能够为其发展注入资金支持，也能够减少风险及发展中的不稳定因素。

3.环境型政策工具方面

京津冀职业教育协同发展政策文本中的环境型政策工具占45.1%，整体来说总量稍多。在环境型政策工具中法规管理最多，占25.8%，其次是策略性措施占10.5%，目標规划占4.7%，税收优惠占2.6%，金融服务占1.5%。京津冀职业教育协同发展自提出以来就备受重视，法规管理政策机制的制定和完善成为政府工作的重点，从京津冀职业教育微观的人才培养机制、教师选聘机制、学生资助机制到宏观的产教融合机制、监管机制、服务社区机制、经费保障机制、质量评价机制都需要不断完善，为其发展提供有效的政策环境。此外，由于京津冀职业教育协同发展还需要借助一些策略性措施和目标规划来加强其环境建设，策略性措施和目标规划作为比较具体的操作办法和措施具有非常明确的指向性，其是政府在短时间内希望能够实现目标而采取的一系列措施，如建立“双师型”教师“名师工作室”、建立第三方校企合作网络平台“校企通”、推进农民继续教育工程等策略性措施。税收优惠和金融服务是环境型政策工具中的重要部分，能够直接体现政府对京津冀职业教育的资金优惠及扶持，如对职业院校经批准征用的耕地，用于教学用房、实验室等依法免征耕地占用税，经批准建立或筹建的职业院校基本建设项目，依照相关规定可减免征地管理费、城市基础设施配套费和河道管理费等。相关的税收优惠和金融服务能够释放职业教育发展的市场活力，创建良好的投融资市场环境。

（三）京津冀职业教育协同发展政策的Y维度分析

在上述X维度分析的基础上，结合Y维度分析得出京津冀职业教育协同发展政策二维分析框架，见图3。

1.体制机制改革战略维度

体制机制改革是京津冀职业教育协同发展最重要的战略手段，主要分布于供给型政策工具和环境型政策工具中，占40.6%。体制机制改革是激发职业教育办学活力的主要措施，京津冀职业教育协同发展需要打破政府单一主体的局面，引进多元主体参与。在体制机制改革战略中占据主要地位的是环境型政策工具，包括建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，完善以行业企业办学为主的办学体制，加强教育行政部门统筹管理;加强管理体制创新，推进职业教育管办评分离改革，规范学校相关的责权利，建立和完善科学有效的治理模式;对招生考试制度进行改革，开展分类招生考试制度改革，健全“文化素质+职业技能”、单独招生、综合评价招生和技能拔尖人才免试等考试办法;环境型政策工具中策略性措施主要有加强校企合作、深化产教融合，建立职业教育集团和职业教育园区等措施。此外，供给型政策工具在体制机制改革战略中所占比重也比较大，其主要关注人才培养机制的改革，主张人才培养方案与产业人才需求标准相衔接、人才培养链与产业链相融合，推进校企合作育人，建立衔接贯通的人才培养模式。

2.现代职业教育体系建构战略维度

现代职业教育体系建构战略分布于供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具中，占38.6%。构建具有终身教育理念、结构合理、服务需求、互相融通的现代职业教育体系是有效促进职业教育发展的战略手段。总体来看，此维度包含三种政策工具，其中，供给型策略工具最多，主要有优化调整职业教育结构，着力调整首都职业教育发展重心，引导职业院校向精品化方向发展，天津稳定中等职业教育规模，调整中等职业学校布局结构，河北总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当;充分整合优化职业教育资源，鼓励优质学校通过兼并、托管、合作办学等形式，探索学历教育与职业资格培训相互融通机制，促进职业院校与成人教育、社区教育资源整合。环境型政策工具主要包括京津冀职业教育协同发展机制的建立，强调以京津冀协同发展和城市功能调整为依据，理顺职业院校管理体制，统筹专业设置，形成结构合理的专业体系，搭建专业建设信息平台，实施教育行政部门统筹、行业指导、企业参与、信息公开的专业动态管理机制。需求型政策工具中主要鼓励探索公办和社会力量举办职业院校相互委托管理和购买服务机制，支持学校通过购买服务等方式与国内外优质教育机构协同开展教育教学和教师培训，通过公开招标、定向委托等政府购买公共服务的形式引导社会力量参与职业教育;另外，加强与国（境）外知名职业院校和专家合作，开发与国际先进标准对接的专业标准和课程体系，以建立多元参与的现代职业教育体系。

3.职业教育保障战略维度

职业教育保障主要分布于供给型政策工具和环境型政策工具中，共占20.8%。在供给型政策工具中主要包括资金投入、基地建设和师资建设，资金投入是职业教育最主要的保障，要贯彻落实专项配套资金相关政策，市、县两级财政要建立职业教育专项经费，逐步提高财政性教育经费用于职业教育的比例，鼓励和引导民间资金以多种方式进入职业教育领域;基地建设是职业教育开展的基础，支持企业建设兼具生产与教学功能的公共实训基地，加强实训基地和校外实习基地建设，建设教师企业实践基地，建设一批与专业课程配套的虚拟仿真实训系统、数字化实训基地。高水平的教师是教育质量提升的关键，建设一支高水平、国际化、专兼结合的“双师型”教师队伍至关重要，鼓励行业企业参与教学实训和学校教师实践培训，鼓励教师到企业实践提高实践能力。环境型政策工具主要包括税收优惠、金融服务和目标规划，税收优惠和金融服务是释放职业教育市场活力，也是引导多元主体积极参与职业教育发展的重要保障。目标规划是为职业教育发展提供指向明确的发展方向，清晰正确的目标规划是职业教育发展的前提保障，结构优化、体制完善、办学水平高、服务能力强、产教融合密、发展环境优是京津冀职业教育清晰明确的发展方向。

三、结论及建议

（一）研究结论

政策工具不但是政策目标实现的手段，也是对政策进行深入分析的途径。通过从政策工具视角对京津冀职业教育协同发展政策文本进行分析，能够从宏观和微观的角度对政策进行深入理解，从而把握当前京津冀职业教育协同发展政策存在的缺憾。

首先，从本研究划分的X维度即政策工具维度来看，三种政策工具分布大致合理，但还需要进一步优化。供给型政策工具整体而言总量适中，比较重视整合资源、人才培养、教学改革和师资建设四个方面，但對资金投入、基地建设和科技支持方面的重视程度有待提高。需求型政策工具相对略少，政府需要进一步加强京津冀职业教育的政府购买、外包服务和海外交流，从而拉动其发展。环境型政策工具总体来说稍多，体现了政府在推进京津冀职业教育协同发展方面的积极努力，但也应该注意要适当减少此类政策工具，特别是减少一些目标笼统、缺少具体操作细则的策略性措施的使用，以控制环境型政策工具的总量。

其次，从本研究划分的Y维度即京津冀职业教育协同发展战略维度来看，体制机制改革、现代职业教育体系建构和职业教育保障是主要的三大战略手段，其中体制机制改革涉及的内容最多，包括办学体制改革、管理体制创新、招生考试制度改革、产教融合机制及人才培养机制改革;现代职业教育体系建构战略主要包括优化职业教育结构、整合职业教育资源、建立职业教育协同发展机制、建立委托管理和购买服务机制、加强国（境）外交流合作;职业教育保障战略主要包括资金投入、基地建设、师资建设、税收优惠、金融服务和目标规划。

最后，从XY二维交叉分布情况来看，京津冀职业教育协同发展的体制机制改革战略和保障战略主要分布于环境型和供给型政策工具中，但是体制机制改革主要分布于环境型政策工具中而保障战略则主要集中在供给型政策工具中;现代职业教育体系建构战略分布于三种政策工具中，但集中分布于供给型政策工具中，需求型政策工具次之，环境型政策工具最少。

（二）政策建议

本研究从政策工具视角对京津冀职业教育协同发展政策文本的X维度和Y维度进行分析，是为了全面把握当前政策文本内容。政策研究应该结合两个维度，从两者交叉维度来分析完善政策文本，并基于上述分析提出京津冀职业教育协同发展政策建议。

首先，调整供给型政策工具内部结构，加强政策推动力。供给型政策工具对政策发展起着直接推动作用，良好的内部结构能够有效推动政策目标的实现。需要加大对资金投入、基地建设和科技支持的重视程度。资金投入是职业教育发展的基础，需要加大对其投入力度，建立京津冀职业教育协同发展专项经费及使用监管机制，确保经费能够专项专用。基地建设是职业教育发展的载体，完备的基地和设施才能保障职业教育顺利开展，京津冀三地需充分利用当地资源为三地的职业教育发展提供教学、实践基地。科技支持是职业教育发展的催化剂，科技创新能够有效推动职业教育快速发展，需要不断突出科技支持的重要地位，并鼓励引导职业院校、企业等参与到科技创新中来。

其次，适当增加需求型政策工具内容，加强政策拉动力。需求型政策工具对政策发展起着直接拉动作用，当前京津冀职业教育协同发展政策中需求型政策工具偏少，对其发展的拉动不足。一方面，需要加强政府的购买力量和外包服务，引导社会力量与公办院校的相互委托管理及购买服务机制;另一方面，需要不断加强与国际交流合作，积极借鉴吸收先进国家和地区的经验，提升京津冀职业教育的国际竞争力。

最后，优化环境型政策工具，加强政策影响力。环境型政策工具对政策发展起着间接影响作用。目前，环境型政策工具在总量上需适当减少，要进一步简化细化策略性措施，如在明确三个城市的发展定位之后，需要进一步对三地职业院校的办学定位、专业设置、人才培养方向制定相应的细则。此外，法规管理也是环境型政策工具的重要部分，京津冀职业教育协同发展已处于攻坚期，完善的政策法规是其发展的重要保障，要进一步完善协同发展中的各种法规制度，为其发展创造良好的制度环境。

参 考 文 献

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[12]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79.

Policy Analysis on Coordinated Development of Vocational Education in Beijing， Tianjin and Hebei Based on Policy Tools Perspective

Liu Chaoyang

Abstract  This study establishes a two-dimensional analysis framework： taking Roswell and Zegwilde's policy tool classification as X dimension， and the coordinated development strategy of vocational education of Beijing-Tianjin-Hebei as Y dimension. Analysis with the framework found that： the overall supply policy instruments are moderate， but the internal structure needs to be further optimized. It is needed to pay more attention to capital investment， base construction and technological support， so as to enhance policy impetus; the demand-based policy instruments are relatively few and need to be further strengthened by government purchases， outsourcing services and overseas exchanges to boost policy momentum; the overall environmental policy tools are slightly more， and there is a need to streamline strategic measures and improve policies and regulations to enhance policy influence.

Key words  policy tools; Beijing-Tianjin-Hebei; vocational education coordinated development; policy analysis

Author  Liu Chaoyang， doctoral student of School of Education of Capital Normal University （Beijing 100037）