社区养老服务中的“三社联动”机制研究

冯婷　杜艳

摘要：随着人口老龄化加剧，养老问题愈发严峻，家庭养老、政府养老已经难以满足老年群体的需求，养老服务急需社会力量的参与，“三社联动”机制为社区养老提供了解决之道。由社区、社会组织与社工之间的互联互动来推进社区治理，将“三社联动”引入养老服务体系既能减轻政府压力，又能促进社会组织发展，满足养老群体需求，实现社区和谐共治。通过理论与实例结合分析，探讨“三社联动”在社区养老中如何发力，分析“三社”的角色，为继续推动“三社联动”完善养老服务体系提供解决路径。

关键词：三社联动；社区；养老服务；乌当区

一、养老服务面临的问题

养老公共服务是指政府作为行政管理的主体，需要对公共资源进行优化配置，并向养老群体提供公共产品和公共服务，满足其社会生活发展需要，保障其生活质量。当前养老服务面临的问题包括：一是养老服务的供给缺口问题。改革开放以来，城市化进程迅速壮大城市人口数量，加大城市资源承载力，导致城市公共资源的稀缺和争夺，养老群体的公共空间难以建立。二是人口老龄化问题。我国是目前世界上老年人数最多的国家，预计到2020年将有2.48亿老年人口需要赡养。家庭养老仍是养老群体的主流选择，但是由“空巢老人”、“孤寡老人”带来的负面社会效应，已经促使我国的养老服务逐渐从家庭养老向社会养老转移，因此，政府还需要加大投入力度，以政策优惠、鼓励参与的方式吸纳社会力量。三是老年群体的身心健康问题。“健康老龄化”指的是当一个人由青年迈入老年时，仍然能够保持身体健康、心理舒畅、智力不衰、社交正常和经济支付能力的良好状态。满足老年群体的生理、心理需求，实现健康老龄化，是政府和社会义不容辞的责任，二者合作发力才可能解决好这一尖锐的社会难题。

我国当下的城市养老服务体系建立得并不健全，配套体系也并未完善，为老年群体提供的公共设施和公共服务数量和质量都非常有限。随着家庭养老模式逐渐衰落，机构养老被爆诸多问题，作为一种新型的养老机制，社区养老正在逐渐兴起，并占有很大的市场潜力。2011年，“十二五”规划明确了“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”的发展目标。要想在“老有所养”的服务上做出好成绩，政府就必须根据社会经济的发展状况和财政能力，创新产品供给方式，扩大对公共服务的购买规模，引入市场机制，实现供给主体和方式的多元化。

二、“三社联动”机制

（一）概念内涵

“三社联动”的工作思路是“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”进行分工与合作。叶南客认为，“三社联动”是指社区、社会组织和社会工作者，这“三社”之间通过资源共享和优势互补形成的社会治理新格局。田舒认为，“三社联动”模式是以政府购买服务为牵头、以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作为骨干、以满足社区居民需求为导向的实现社区多元服务供给的一种新型社区治理模式。通过政府与社会组织的合作，为社区提供公共服务，满足居民需求，完成社区治理目标，是新型社区公共服务的核心。总的来说，就是指“三社”共同助力政府，治理社会，为人民谋福祉，为国家谋发展的一种新机制。

（二）发展背景

十八届五中全会提出，要不断地加快“三社联动”步伐，让社区、社会组织和社会工作协同发力，为创新基层社会治理、完善社区服务体系提供强有力的支撑。“三社联动”机制的产生与发展有着现实的社会背景。

首先，政府职能转变的催动。社会经济发展导致的诸多社会问题扩大了政府管理范围，但政府也会失败，管理社会问题不可能面面俱到，有些领域政府既管不了，也管不好。新公共管理强调政府的作用是掌舵而不是划桨，政府需要转变职能，下放权力，把具体的管理职能交由社区去做，政府则主要作为引导者和监督者，社区作为执行者，社工作為服务者。政府、社区、社会组织和社工之间形成合力，完善社区组织孵化，专业社工承接政府社区服务的职能，促进社区治理发展，这样在“三社”之间就产生了“联动”。

其次，多元利益主体参与的需要。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，地区发展不均，城乡贫富差距大，群众利益需求多元化是社会转型的表征之一，不同主体有不同的利益诉求，政府需要对社会利益结构进行调整，从传统的以经济发展为目标转向关注民生，最大限度地实现公共利益，协调多元主体的利益需求，这就需要多元主体的参与，“三社联动”为此提供了一个很好的参与机制。

最后，社会组织发展的诉求。随着民主政治的发展，国内社会组织的发展势如破竹，它们主动承接政府下放的职能，参与社会管理，提供优质的公共服务，活跃于公民需求的各个领域，影响力不断扩大。但是由于我国社会组织发展较晚，政府也是作为一个新手在引导其发展，经验不足，相关的规章制度尚未完善，社会组织并没有像预期那样发挥其应有的作用。要想让公民受益于社会组织的服务，政府就需要建构一个完善的运作机制以及配套措施，“三社联动”就实现了这一目标。

三、贵阳市乌当区养老服务中“三社联动”的实践

2012年12月，贵阳市乌当区创新蔚蓝社会工作服务社在乌当创新社区挂牌成立，是贵州省首家通过政府购买服务方式运转的社会服务工作机构。创新社区友邻社居家养老服务中心是由该服务社孵化的专业社会组织之一。“十二五”期间，贵州初步确立要形成以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。受传统观念影响，居家养老仍是主流养老方式，为满足社区养老服务需求，提高服务质量，贵阳市乌当区政府积极发挥社会组织这股第三方力量的作用来参与养老服务。2016年以来，乌当区从平台搭建、功能配套、服务提升、管理科学四个方面着手，形成了政府主导、社会组织参与、企业自主运营、全社会共同推动的居家养老服务新局面。

（一）发展现状

1. 社会机构助力养老，服务质量极大提高

乌当区创新社区是贵州省社区养老示范点，先后购买了友邻社养老服务中心（简称“友邻社”）和曜阳居家养老日间照料服务中心（简称“曜阳”）的养老服务。“友邻社”是一个综合性的养老服务平台，设有味觉、健身、健康、智慧等14间功能室，满足了养老群体的多方面需求，丰富了精神文化生活；其次，采取日间照料的方式，聘请专业社工为社区老年人提供服务，包括就餐、老年教育、心理安慰和健康指导服务等，社区空巢老人及半失能老人也包含在其中，解决了许多家庭的后顾之忧；此外，通过建设社区长者的公共生活空间，推动老年群体的组织化建设，成立了“老年互助学会”，提升长者群体的自助和互助能力，实现了“在社区得到照顾”与“由社区提供照顾”相并行的“居家养老的社区支持系统”。

2. 创新养老服务方式——“1 5”医养服务新模式

2016年以来，乌当区政府全力探索“15”医养服务新模式，即以“曜阳”养老服务中心等“医养结合”机构为龙头，向医疗机构、社区、家庭、乡镇、智慧平台五大领域延伸医养服务，探索社会养老的“医养结合”模式。在向医疗机构延伸医养服务上，从基层医疗卫生机构入手，为老年人的基本医疗提供保障，解决养老服务的“最后一公里”问题，“曜阳”为老年人开展各类义诊活动30多次；在向社区延伸医养服务上，从财政资金中设立专款用于购买“曜阳”的服务，保障社区老年群体的需求；在向家庭延伸医养服务上，利用各种通讯设备和智能终端获取长者的健康动态，定期为身体行动不方便的老人提供上门巡诊等服务；在向乡镇延伸医养服务上，将医疗、养老和文化旅游有机结合，打造有医养特色的乡镇卫生院，帮助农村孤寡老人实现养老就医；在向智慧平台延伸医养服务上，探索“大数据医养”，在养老服务中引入大数据功能，实现养老数据资源与医疗数据资源共建共享，发放居民健康卡。“曜阳”养老服务中心是贵州省唯一医养结合的项目示范点，是集多功能为一体的居家养老服务中心，为满足社区养老群体的需求，专门开展上述功能服务。

（二）“三社”在养老服务中的角色

1. 社区的角色。社区是养老服务工作的资源供应者，社区居民委员会是居民进行自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，是居民表达建议和意见的平台，针对社区建设和养老问题，居民可以提出自己的需求和愿望，再由居委会讨论并决定是否有必要满足这些需求，从而完善社区基础设施的建设。作为社区居民养老的重要场所，社区还应该拥有医疗、教育、文体娱乐等各类可利用的养老服务设施和资源，方便老年群体的生活，丰富其社会交往环境，使其在与社会互动的过程中，实现自己的社会价值。

2. 社会组织的角色。社会组织是通过政府购买服务的方式进入社区服务于老年人的，主要充当组织调动者和服务实施者的角色。社会组织具有较强的资源整合能力，管理方式灵活多样，组织本身专业性、灵活性等特点是其独特优势，使得社区养老服务供给更具人性化，老年群体从服务的被动接受者变为主动选择者。社会组织加入养老服务体系，可以引入更多社会资源，弥补政府财政短板，通过志愿服务等方式拓展了公共服务的范围。

3. 社工的角色。社工首先是养老服务的直接提供者，直接为老年群体提供各种咨询和劳务服务，以及心理上的疏导是他们的首要职责。其次是邻里关系的协调者，老年群体在社会交往中难免产生口角分歧，邻里关系不和谐会影响养老群体的生活质量，为了让老年人相处融洽，保持身心愉悦，社工应该“在对老年人提供服务帮助的同时，也需要注重老年人关系的和睦”，及时调解矛盾，创造和谐的养老环境。

（三）现实问题

由于乌当区是贵州省“三社联动”养老服务的首个示范点，实践时间尚短，在发展过程中存在问题是无可厚非的。其主要问题在于“三社联动”中的“三社”都存在发育不良的症状。社区的不足在于，其管理模式和机构设置都是模仿政府机构的形式来设置的，带有官僚化、行政化的弊病，工作人员自认为端着“铁饭碗”、“吃皇粮”便缺乏工作动力，不主动了解居民所需。社区在人事管理上激励不足，奖惩不明，绩效管理不严，人事制度有待完善。

社会组织的问题首先在于定位不清，我国是大政府、小社会的权力分布格局，政府在社會管理中占据主导地位，社会组织只被看作政府管理的补充，且社会组织自身力量薄弱，不具备与政府博弈的能力，因此其发展严重依赖于政府，缺乏独立性、自主性；其次，缺乏社会信任是社会组织发展的一大难题，其在养老服务体系中发展时间较短，居民过去都是接受政府提供的服务，难以在短时间内对社会组织产生高度认同，而且其自身管理体制、激励机制都不够成熟，服务质量不高也是发展的阻碍因素。

社工的不足在于部分社工专业技能水平低、专业素质差，甚至是没有任何专业知识的志愿者，部分社工缺乏服务意识，而有专业知识的社工又往往缺乏工作经验，这就导致了专业素质与工作经验不对称，极大地影响了服务质量。此外，“三社”之间的缺乏一个有效的“联动”机制，政府往往是大头，站在权力制高点，三者之间没有一个平等的对话机制，使得社会组织和社工的服务受牵制。

四、推动“三社联动”机制完善养老服务体系的路径

（一）政府积极引导推动是关键

养老是一项重大公共服务任务，国人对政府具有强烈的依赖心理，因此政府必须发挥引领者作用，积极引导推动“三社联动”在养老服务中的实践。加大扶持社会组织的力度，继续完善扶持社会组织和社工进驻社区的市场准入标准和激励措施，鼓励优秀社会组织进驻社区；在竞争招标中秉承公平公正原则，不创租不寻租，为社区寻找优质的服务组织；加大财政投入力度，科学布局社区养老服务的基础设施建设；做好民众的思想工作，积极宣传，让他们安心接受社会组织和社工的服务。

（二）社会组织服务质量是核心

社会组织最本质的工作是服务，只有服务质量得到社区养老群体的真正认可，“三社联动”模式才可能得以继续推行，因此，社会组织的服务质量不仅关乎自身存亡，也关系到“三社联动”的推行和养老服务体系的完善。首先，社工是服务的直接提供者，他们的服务质量决定社会组织的服务质量，所以，社会组织在社工人员准入上要严格把关，引进专业社工毕业生，建立科学的人事制度，推行持证上岗；其次，组织内部还应定期开展专业培训，提高社会工作人员的服务能力和专业素质；完善激励制度，由服务对象为服务打分，对民众满意度的社工人员给予奖励；最后，注意倾听、观察养老群体真实所需，使服务内容多样化、个性化，满足不同老年人的需求。

（三）“三社”互联互动是抓手

“三社”中的社区、社会组织和社工是平等自治的主体，对于社区事务，它们具有平等参与和协商互动的权力。养老服务体系中引入“三社联动”的目标在于：充分实现老年人的幸福水平，提高老人社区参与度；充分实现社区治理水平和能力的提升，实现民主和谐；充分保障政府社区管理能力的提升，保障社区基层安定。实现这些目标要靠“三社”之间的两两进行联动，即“社会组织+社区”、“社会组织+社工”和“社区+社工”，这就需要建立科学化的“联动”机制，促进“三社”既“联”又“动”，通过沟通交流共同提升服务质量。

（四）“医养结合”共治是保障

养老服务不同于其他的基础服务，其服务对象是身体机能衰退但人老志不老的老年群体，在服务上，不仅要关注其身体健康状况，提供医疗服务，更要关注其心理健康，提供兴趣空间让老年群体发挥专长，让其有所想、有所乐，保持心情舒畅。因此，要利用“三社联动”提升养老公共服务的质量，一定要坚持“医养结合”共治，积极吸纳社会医疗事业单位和专业服务机构，从“医”入手保证老年人的身体健康，从“养”入手保证老年人的心情愉悦，做好养老服务的基本保障。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）