高流动社会与属地化管理体制下的公共产品供给

摘 要 广州地区政府部门开展的公共产品供给工作，对于满足社会大众物质文化需求发挥着至关重要的作用，而在高流动社会下，属地化管理体制下的公共产品供给面临着较大的挑战，而如何优化公共资源配置，则是广州地区政府部门需要关注与探索的重要问题。本文在对流动社会为属地化管理体制下公共产品供给带来的挑战做出分析与论述的基础上，对供给侧改革背景下广州地区公共产品供给优化策略进行了研究与探讨。

关键词 高流动社会 属地化管理 公共产品供给 广州地区

基金项目：广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2019年度课题“广州市流动人口公共服务供给侧改革路径探析”（2019GZGJ178）。

作者简介：尹方平，广东机电职业技术学院副教授，研究方向：应用数学、大数据分析、运筹学。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.202

一、高流动社会为属地化管理体制下公共产品供给带来的挑战

在高流动社会中，不发达地区人口大量向发达地区流动，并对流入地为自身提供的公共服务、公共产品等提出了较大的需求，而如果流动人口如果没有享受到和流入地常驻人口相同的公共服务以及公共产品供给时，则往往被视为没有能够享受与流入地常驻人口平等的权利。这种现象反映出了属地化管理体制下区域公共产品供给水平所存在的差异，同时也对流入地公共资源配置与公共产品供给带来了极大的挑战。具体而言，在属地化管理体制下，公共资源配置以行政管辖区以及户籍人口为基数，这导致公共产品资源配置呈现出了刚性特征。在人口大量流动初期，许多地方政府部门并没有认识到自身应当承担为流动人口供给公共产品的职责。随着高流动社会的到来，为流动人口提供公共产品，成为了中央政府对地方政府所提出的重要要求。如针对高流动社会下的流动人口教育问题，我国颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》《关于进一步做好进城务工就业农村子女义务教育工作的意见》《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》等一系列文件，这些文件的颁布与落实，促使进程务工人员子女教育以及经费问题得到了解决。而从深层次来看，这些文件的颁布，是中央政府对相关责任主体进行了重新明确，而人口流入地政府则承当起了相应事务的事权，但是事实上，人口流入地政府所具有的公共教育资源有限，如财力、编制以及用地等，这就导致高流动社会与属地化管理体制呈现出了明显矛盾。与此相类似的还包括人口流入地公共治安管理、人口流入地医疗事业发展等。毋庸置疑，在高流动社会中，流动人口在公共产品供给中所应当享有的权利必须得到保障，但从另一方面来看，在属地化管理体制中，如果按照政管辖区以及户籍人口为基数开展公共产品供给，那么当人口流入数量超越人口流入地公共资源承载能力时，则也必然会导致出现公共产品短缺等问题，面对这一问题，无论是放弃保障流入人口的合法权益还是降低当地原有居民所享有的公共产品供给水平，都并非理想的选择，因此，在高流动社会与属地化管理体制下对公共产品供给工作优化策略做出探索十分必要。

二、供给侧改革背景下广州地区公共产品供给优化策略

（一）理顺政府部门权责关系

高流动社会为属地化管理体制下的公共产品供给带来了很大的挑战，而对公共服务体制进行完善，则是广州地区对这些挑战进行有效应对的重要前提。在对广州市公共服务体制进行完善的过程中，需要将政府部门权责关系的划分、理顺作为逻辑起点，并在明确中央政府以及广州地区政府部分事权范围以及广州地区政府公共产品供给责任的基础上，提高广州地区政府部门在高流动社会中的公共产品供给水平，有效解决公共产品供需失衡问题。一方面，面对高流动社会为属地化管理体制下的公共产品供给所带来的挑战，广州地区政府部门在现实中难以有效落实的责任以及难以有效实现的事权，有必要由中央政府进行上收。与此同时，为了对公共产品供给中的财政激励相容机制进行完善，中央政府有必要扩大自身在高流动社会公共产品供给中的事权范围，如中央政府有必要对高流动社会中的社会保障基金、基础设施建设等进行统筹管理与统筹建设；另一方面，为了避免广州地区政府在高流动社会中的公共产品供给过程中逃避责任，有必要对广州地区政府部门的事权范围进行进一步的明确与细化，促使广州地区政府部门能够了解与自身事权范围相匹配的财政投资项目与财政投资范围，避免产生广州地区政府部门按照户籍开展公共产品供给以及投入与管理不到位等现象。

（二）优化公共产品供给环境

在高流动社会中，提升政府部门现代化治理能力以及服务能力，推动政府部门向服务型政府转变，是做好公共产品供给工作的重要基础。在高流社会与属地化管理背景下，基层政府所需要承担的事务不断增多，与此同时，基层政府在自身职能的发挥过程中也面临着一定的限制，为此，政府部门需要做好职能定位并开展职能转型工作。在此过程中，首先，广州地区政府部门需要创造公平的公共产品供给环境。公平的公共产品供给环境建立在提升法制化建设水平的基础之上，广州地区政府部门需要做到依法行政、有法必依，在依据法律法规明确各个机构权责的基础上要求各个机构可以按照法律法规开展资源整合与公共产品供给工作。与此同时，广州地区政府部门需要重视执法队伍培训工作，并通过拓展执法举报渠道，引导社会大众参与到公共产品供给工作的监督当中；其次，广州地区政府部门需要创造稳定的公共产品公益环境。高流动社会下所产生的社会维稳问题，需要得到广州地区政府部门的高度关注，为此，广州地区政府部门有必要强化自身的社会综合治理水平，在构建网格化管理机制的基础上做好群防群治工作。与此同时，广州地区政府部门需要通过构建突发事件应急机制，提升自身的突发危机应对能力，确保社会大众具有较高的安全感；最后，广州地区政府需要构建可持续发展的公共产品供给环境。在高流动社会中，城镇化发展步伐不断加快，在此背景下，无序开发、违法用地等现象客观存在，这对于城市建设的持续发展产生著一定的制约作用，为此，广州地区政府部门需要重视规范城市化建设工作，对社会大众生活环境与居住环境进行改善。与此同时，广州地区政府部门需要关注生态环境建设，从而为公共产品供给环境的优化奠定良好基础。

（三）做好转移支付制度设计

在高流动社会中，大规模的人口流动对广州地区政府部门所开展的公共产品供给工作带来了较大的冲击，特别是导致了广州地方政府事权与广州地方政府可支配财力匹配的不确定性提高，这是导致属地化管理体制下的广州地方政府公共产品供给资源配置产生问题的重要原因。针对这一问题，我国有必要构建转移支付制度，从而有效缓解自身在公共产品供给中存在的财力不足等问题。具体而言，当前我国的财政体制呈现出了集中化的特征，这种财政体制下形成的转移支付制度可以在留守儿童教育、流动人口就业培训等公共产品的供给中发挥出重要的作用，但是，随着流动人口规模的扩大，流动人口对公共产品需求不断提升，因此，单一的转移支付制度很难实现公共产品工序之间的平衡，也正因为如此，在使用原有的转移支付制度基础上，我国有必要构建起横向的转移支付制度，在此基础上，广州地方政府在公共产品供给中所具有的“辖区财政”功能能够得到充分的发挥，同级政府在公共产品供给中面临的资源不均衡问题也能够得到有效的解决，这对于优化广州地方政府所开展的公共产品供给工作具有重要意义。

（四）构建多元化的公共产品系统供给网络

在高流动社会中，如果仅仅将地方政府部门当做公共产品供给主体，则很难满足高流动社会下的社会大众对公共产品供给所提出的要求，为此，改革公共产品供给模式、构建与高流动社会公共产品供给需求相适应的供给网络，成为了优化公共产品供给工作的关键。在此过程中，广州地区政府部门需要发挥出自身所具有的主導作用，引导社会非盈利组织或者盈利性组织参与到社会公共产品供给工作当中，从而弥补单一供给主体下公共产品供给难以满足流动人口对公共产品供给所具有的需求。在此过程中，广州地区政府部门有必要设计公共产品供给项目，并对具有资质的社会非盈利组织以及盈利性组织进行筛选，从而确保这些社会组织能够在公共产品供给中发挥出自身作用。当然，多元化的公共产品系统供给网络不仅体现为供给主体的多元化，还体现为合作主体的多元化，如广州地区政府部门可以与其他地区政府部门构建合作关系，从而更好的实现资源配置的优化与公共产品供给成本的降低，从而有效提升公共产品供给效能，进而适应高流动社会下的公共产品供给需求。

（五）构建公共产品供给激励机制与监督机制

在公共产品供给工作中，构建完善的激励机制与监督机制，是对公共产品供给主体行为进行激励与约束的有效手段。传统的政府绩效考核方式在确保地方政府完成上级交办工作的过程中发挥着重要的作用，但是传统政府绩效考核方式中的一些做法却容易对属地化管理体制下的地方管理产生束缚作用，为此，围绕公共产品供给所开展的地方政府考核工作，需要对绩效考核体系持续完善，将医疗、住房、教育等民生指标放在与招生隐私、GDP发展指标同等重要的位置。与此同时，绩效考核体系的完善还应当做好以下几个方面的工作：首先，提升绩效考核工作的公正度与透明度，明确绩效考核目标、流程、指标、方法并做好社会公开工作，从而为社会监督奠定良好基础；其次，推动考核标准的多元化发展，即在考核过程中，重视社会大众、社会企业、社会团体对地方政府公共产品供给工作所作出的评价，同时需要引导这些主体了解评价标准，进而确保评价结果的客观性与准确性。与此同时，绩效考核工作的开展不仅需要重视上级对下级所开展的考核，同时也需要重视下级对上级所开展的考核，从而促使上级政府更加重视基层政府意见、理解基层政府难度，进而确保公共产品供给政策的制定更为科学可行。

三、结语

高流动社会对属地化管理体制下的公共产品供给带来了极大的挑战，而广州作为流入人口较多的地区，则难以避免的需要面临这种挑战。在此背景下，广州地区政府部门有必要理顺政府部门权责关系、优化公共产品供给环境、做好转移支付制度设计、构建多元化的公共产品系统供给网络、构建公共产品供给激励机制与监督机制，从而为高流动社会与属地化管理体制下公共产品供给工作的优化奠定良好基础。与此同时，高流动社会与属地化管理体制下的公共产品供给是一个典型的“中国问题”，在这一问题的探索中，并没有成熟的西方社会发展理论作为借鉴，因此，广州地区政府部门还应当根据自身实际、围绕自身所取得的实践经验，从理论层面对公共产品供给优化策略做出更为深入的研究，从而为其他城市公共产品供给服务的优化提供案例支撑与理论支撑。

参考文献：

[1]胡扬名，陈欣怡.国内农村公共产品与服务供给研究现状、进程与热点——基于CNKI期刊文献（1996-2017）的计量分析[J].农业经济，2019（2）：23-25.

[2]陈红.解读《广东社会工作发展现状调研报告》总体处于社工机构区域分布不均衡社工高紧缺和高流动状态[J].社会与公益，2014（2）：58-59.