政府采购法律服务推动法治政府进程

蒋修贤 唐更华

摘 要 政府采购法律服务，是指政府利用财政资金，采取市场化契约化方式，面向具有专业资质的法律服务机构，购买法律服务的一项重要性制度安排，其有利于依法行政的贯彻与落实。早在1993年，司法部便出台了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，为政府采购法律服务以及聘请法律顾问提供了重要的依据与支持。2019年2月25日中央全面依法治国委员会第二次会议强调，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，治政府建设是其中的重中之重，对法治国家、法治社会建设具有先锋模范引领作用。国家公权力机关要加强法治政府建设，杜绝形式主义，务求实效。 新时期依法治国，要求国家公权力机关不仅要坚持依法行政，而且对政府依法行使行政权力的提出了更高要求，“杜绝一切形式主义”，而政府在行政执法过程中涉及到的法律事务也愈加增多，并且我国社会整体的法律意识不断提升，针对政府行政行为而提起的行政复议和行政诉讼大量增加，政府的法律行政行为亦需市场法律机构的支持，而政府内部设置的部门，如法规处、法制办等，因自身性质的限制，已经不能满足政府愈加多方面的法律需求，基于上述法治大环境下的内外部因素，政府购买法律服务的行为已在全国推行，但由于政府采购法律服务还在初步实施阶段，存在诸多问题和不足。本文旨在探讨政府法律服务的存在相关问题，提出完善的建议，以期对推动建立健全政府采购法律服务制度有所裨益。

关键词 政府采购 法律服务 法治政府

作者简介：蒋修贤，广东广信君达律师事务所，合伙人；唐更华，广东工业大学经济和贸易学院，教授，硕士生导师。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.171

一、政府采购法律服务的重要意义和作用

我国政府职能主要包括政治、经济、文化、社会等方面，随着我国社会、经济和制度的高速发展和深刻变化，我国政府在行政管理方面面对巨大的压力，比如不断频现公共行政合法性案件，如城管暴力执法，房地产强制拆迁，医闹、上访拘禁等问题，又如政府在市场中管理和服务方面的法律服务，比如处理烂尾房地产项目、拆迁谈判、追收欠缴土地出让金项目，政府涉及到的行政诉讼、复议等争议案件，总之，我国政府面对行政管理服务的需要，在加强自身建设方面，必然要加强政府采购方面的发展和管理，这样将不断的促进虽然我国政府加强依法行政方面的建设，另一方面新型法治政府职能理论也将逐步形成 ，对于政府采购法律服务这一方面的建设，因政府作为行政机会，对法律业务既不专业，也无专业机构和人员来支撑，必须要面向市场进行法律服务采购，各级政府采购法律服务主要是面向律师事务所，律师事务所在取得法律服务协议之后，按协议指派律师提供律师，事实上目前政府获取法律服务的途径，主要通过政府购买 的方式，政府采购法律服务，已经成为完善我国公共法律服务 体系的重要手段之一，对于建设法治型政府、服务型政府的构建具有积极意义。

我国行政机关一向具有强大的行政权，但越强大的权利，越需要约束，否则就会泛滥，要“把权力关进制度的笼子里” ，权力只有在理性的规范与制度之下，才能发挥出其应有的良性作用。2013年9月国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014年全国律协发布了《关于推动政府购买律师服务的指导意见》（下文简称《指导意见》），各省、市、自治区也相继制定政策性文件引导政府购买法律服务行为。我国各级政府在立法、决策及实施行政等行为时，向律师律师事务所采购法律服务，对于约束各级政府的权力，规范政府行政和服务，推动依法行政，具有十分重要历史性作用。

首先，律师可以通过提供富有创造性和务实性的法律意见、参与地方政府行政立法、重大投资项目谈判、政府招商引资工作、经济开发区的筹划与建设以及对外商、外资的管理等事项，保障政府机关依法决策、民主决策、科学决策。

其次，律师以专业的法律知识全面为政府行政行为、服务行为的合法性把关，确保政府在法律法规的框架中实施行政行为。

再次，政府进行行政授权立法 与行政行为之前，通过法律风险的评估、决策成本的考量以及听取顾问律师对决策方案的论证，最大限度地防范违法行政于未然，避免行政决策不当带来的后续执行阻力和社会负面影响。

最后，政府购买法律服务，一方面扩大了法律服务市场，为律师业提供了更多与政府合作的机会；另一方面政府堅持依法行政、依法服务，人民群众、市场经济的法律意识也会随之提升，社会文化、市场经济的整体法制观念会得到加强，反过来促进政府更加注依法行政，形成良性循环的源动力。

二、我国政府采购法律服务的现状

2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》实施，该法实施至今对于规范政府采购行为发挥了重要的作用，并且目前我国各级政府购买法律服务虽然已经深入推行，同时也制订了政府采购法等相关法规细则，各级政府也在逐步加大采购的范围、程序，但实际上，不仅《政府采购法》本身存在不完善的地方，政府采购法律服务方面也存在诸多不足和缺陷，比如，各级政府对法律服务的重视程度和落实还不够，法律服务作用本应贯穿行政决策的全程，可是多数情况下都是采取“亡羊补牢”的态度，即出现法律问题才寻求法律服务，因此存在滞后性的问题；其次，政府购买法律服务的机制尚不完善，具有一定的随意性，例如，对于部分法律事务，并非完全按照《政府采购法》第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购以及询价5种政府采购方式等公平、公正、公开的方式进行购买，而是出现机构和部门领导直接指定或者突击召集等方式选择提供政府法律服务的对象。行政色彩强烈，采购法律服务在执行过程中，不仅在采购过程中，由行政机关本身主导，受到行政权力至上、利益寻租等的影响，比如政府采购时，在公开的招标过程中，参与评标标、并对评标委员会的成员施加不良影响，另外，在提供法律服务过程中，受到行政机关部分人员某些不合法律规定的要求和约束等，对法律服务工作人员依法办事造成不利影响。

我国政府对法律服务的采购，现处于初级阶段，法规和制度还十分不完善，作为政府采购重要业务内容，政府采购不仅是国家地区经济发展水平的重要标志，也对一个国家的经济生活中起着举足轻重的作用 。因此，必须尽快完善我国的政府采购制度，而且要对法律服务采购制订更公平、合理、细致的法规，并依法严格执行制度，这样才能更好地把握住国家的经济战略布局，如“一带一路”“粤港澳大湾区”的國家经济战略布局的机遇，推动政府采购法律服务，完善政府采购制度。

三、对于完善政府采购法律服务的建议

目前我国还没有出台直接规定和规范政府购买法律服务关系的法律文件，根据实践中政府购买法律服务的法律关系模式，并参照《指导意见》中关于政府购买公共服务过程中形成的法律关系的主体范围的界定，一般认为政府购买法律服务的过程中主要包含两大主体，即购买方即政府和出售方即律师和律所。 政府法律服务作用的发挥离不开好的“产品”，“法律服务”作为一种特殊产品，质量的提高需从两大主体，购买方即政府以及出售方即律师和律所两方面来考虑。

从购买方政府的角度而言。

首先，政府应该明确其所需的服务内容，才能针对自身需求买到更适合的产品。如处理土地征收方面的事务则需要土地及征收补偿等相关法律专业的律师，政府面对行政复议诉讼，需要行政法方面的律师，政府征地拆迁，需要土地方面的律师等。

其次，细化政府购买公共法律服务的购买程序和方式。应按照《政府采购法》第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购以及询价5种政府采购方式等公平、公正、公开的方式进行购买，而非机构和部门领导直接指定或者突击召集等方式来选择提供政府法律服务的对象。政府购买法律服务的购买程序是否公正公开、明确具体，直接关系到政府公共法律服务购买的正当性，也直接决定我国政府对外购买公共法律服务的制度能否长效运行。

再次，在购买到合适的法律服务之后，应为律师或其他法律工作者提供工作应有的便利和协助，包括严格按照采购合同的规定支付服务费用。

最后，建立多元化政府购买法律服务的监督机制。对于政府购买法律服务的财政支出和承接者选择方式都是需要科学考评机制的监督 ，要保证政府购买公共法律服务的实施效果，及确保政府所购买公共法律服务的服务质量，因此应建立一个健全的考评机制，通过调动政府、独立第三方监督机构，建立对该法律服务的评估与考核机制，全面公开政府购买法律服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时进行服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，作为后续政府购买法律服务的重要依据。

四、结语

政府作为法律服务的购买者，向谁来购买法律服务的问题至关重要 。政府是强大公权力的行使者，如若不依法行政，其危险程度难以估量。目前，政府购买法律服务的相应制度、程序及费用标准缺乏系统性规定，但政府购买法律服务正在不断实践中，相信配套制度也会日益完善。政府购买法律服务的完善将有利于增强行政执法人员的法律意识，树立依法办事的态度，促进法治政府的建设。社会的进步，源于社会分工的细化，因此专业的事情，应交予专业的人去做。在依法治国、法治政府的大背景下，在法律服务已纳入政府采购的大前提下，在完善我国法治建设，提高我国立法工作质量和进程，为推进我国改革发展稳定工作营造良好法治条件的大环境下，律师可以为中国的法治进程贡献更多的力量。

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