中国地方政府投资效率的时空演变

殷强 钟军委 宋韶君

摘 要：在全面深化改革的背景下，探索中国地方政府投资效率的时空演变特征是调整中国经济存量布局的核心节点。运用DEA-Malmquist指数分析方法，研究2007—2016年中国省级层面地方政府投资效率的时空演变特征。研究发现：总体来看，除江苏、山东、天津等个别省份外，我国地方政府整体投资效率较低。我国地方政府投资效率呈现出明显的分层特征，地方政府投资效率自东向西依次递减，且呈现出一定的收敛趋势。基于Malmquist指数的分析表明，中国区域经济增长呈現出轮番带动特征。

关键词：地方政府;投资效率;空间差异;DEA-Malmquist

中图分类号：F812.7   文献标识码：A   文章编号：1003-3890（2019）03-0059-08

一、引言

改革开放四十年来，在中国“摸着石头过河”的渐进型改革中，中国政府部门，尤其是地方政府部门始终扮演着重要角色。张五常等认为，基于“行为联邦制”的财政分权制度构架了中央与地方的权利关系，并形成了“元细胞”式的地方政府横向竞争格局，地方政府在财政收支、政府投资、制度环境以及公共服务等维度形成全方位竞争态势[1-2]。

地方政府投资作为财政支出中最重要的核心节点，体现着政府引导经济发展的战略方向，而且在刺激经济、推动就业、改善民生、保障公共服务均化等方面发挥着重要作用。2008年的世界金融危机严重抑制了中国强大的生产动能，中国经济增速下滑。为抑制出口增速下滑对实体经济和就业造成的冲击，中国政府出台了“4万亿投资计划”，其中中央政府新增投资1.18万亿元，地方政府相应地进行投资配套跟进，规模约为2.82万亿元。地方政府争相设立投融资平台以筹集资金，从而在“晋升激励”的刺激下形成横向的投资竞争。

在投资导向型的经济增长模式下，在既定的预算约束框架内，地方政府往往会关心当地的政府投资是否创造了相应的就业岗位、是否有效地促进了本辖区经济的增长以及能否有效改善辖区居民的福利水平，即投资效率成为地方政府投资的核心考量。

基于资本流动的视角，传统经济理论认为，由于资本要素的稀缺性和边际报酬递减特征，资本会从发达地区流向欠发达地区，而地方政府出于促进辖区经济发展和迎合资本的需要，往往会进行大规模的财政投资，财政投资和经济发展呈现出良性循环，相应地，欠发达地区的地方政府投资效率较高于发达地区的地方政府投资效率[3];而以Coase和罗伯特·卢卡斯为代表的新制度经济学派和理性预期学派则认为，资本并非总是从发达地区流向欠发达地区，基于20世纪60年代以后国际资本流动的实际研究表明，资本的流动方向更多表现为从欠发达地区流向发达地区[4-5]。相应地，发达地区地方政府应该投入更多的资金以进行基础设施的改善和更新换代，而欠发达地区的地方政府投资效率相较而言是较为低下的。

地方政府投资效率的高低表征着中国区域经济活力。在大国非均衡特质背景下，经济发展水平和资本充裕度与空间地理梯度呈现出典型的反向趋势。而且沿着“胡焕庸线”形成了我国区域经济地理上的核心和边缘区域。在“胡焕庸线”的东南区域，以其约占中国36%的国土面积承载了中国约94%的人口和经济产出;而在“胡焕庸线”的西北区域，约占中国64%的国土面积仅承载了约6%的人口和经济产出[6]。而且，在大国非均质空间差异下，中国区域间的营商环境表现差异较大，因而也就有了当前关于“投资不过山海关”等的争论，部分地区成为资本要素的弃子，而以长三角、珠三角、长江经济带为代表的经济活力较高的区域则成为资本追逐的投资目的地。

本文综合运用中国31个省份的宏观投资数据，基于DEA效率评价方法计算中国区域政府投资效率的时序性和时空差异特征，并运用Malmquist方法对其进行技术效率和技术层面的分解，以便探索中国未来区域经济发展的空间格局和发展方向，并对地方政府投资决策提供有益参考。

二、中国地方政府投资的制度基础与现实背景

在中国从计划经济向市场经济的渐进转型中，合理有效地界定中央和地方政府的权利和义务关系是中国改革的一个核心和难点问题，这不仅仅是一个政治难题，也关乎改革的成败。西方式大国宪制改革的历史经验表明，彻底的放权往往会弱化中央对地方的有效约束，并进一步阻碍统一市场的形成和经济效率的提升。中国现行的中央和地方关系大致上可以表述为“政治上集权”和“经济上分权”的治理模式。以1994年的分税制财政体制改革为开端，地方政府基于特定空间的辖区治理构成具有独立经济利益的主体。在政治晋升旗帜的诱导下，基于对辖区经济利益的追逐和政治上的晋升激励，地方政府在投资、教育、税收、科技等层面表现出追逐态势。

基于需求管理，凯恩斯主义认为，地方政府投资能够扩大有效需求，刺激经济复苏。而基于供给端口，内生增长理论认为，政府投资会为社会提供生产性服务，降低企业的运输成本，缓解市场拥挤，因而有助于私人企业市场进入。新结构经济学的兴起也为地方政府大规模投资基础设施提供了理论支撑。新结构经济学坚持有效市场和有为政府，认为对于发展中国家的经济增长来说，实物基础设施是一个紧约束，而在提供必要的基础设施以促进经济发展方面，政府的作用必不可少。

中国地方政府投资也有着深刻的现实背景。以2008年世界金融危机的爆发为标志，中国经济进入“新常态”阶段，着重表现为经济增长中的“三期叠加”特征，即中国经济增长转型进程中出现的从高速到中高速的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期交错现象。图1给出了2000—2017年中国GDP总量规模及增长趋势。从图1中可以看出，2008年中国经济增长速度出现了较大幅度的下跌，虽然强有力的经济刺激政策在短期内促使了经济的有效反弹，但是自2010年开始GDP增速的平稳回落已经成为内在趋势。在这种趋势背景下，中央政府先后进行了数次大规模投资计划，并进一步深化财政体制改革。

“要想富，先修路”，经济发展需要良好的基础设施做支撑。在地方政府竞争的背景下，资本的高产出份额（图2）是地方政府竞相投资改进基础设施的另一重要诱因。一方面，地方政府投资有利于辖区基础设施和公共服务得以改善，客观上有利于降低企业的经营成本，因而使得资本偏向于进入本辖区;另一方面，政府投资本身构成辖区资本存量的一部分。

长期以来，中国区域经济发展非协同，东、中、西部区域在经济发展水平、就业机会、社会公共福利供给上存在巨大落差。区域经济发展的空间非均衡性内在地强化欠发达区域地方政府通过投资竞争以追逐资本要素来发展辖区经济。

三、地方政府投资效率的测算方法

（一）方法选择

对地方政府投资效率的测算一般包括两类：第一类是基于DEA（数据包络分析）或者SFA（随机前沿方法）对地方政府投资效率进行测算。这类研究方法一般是通过设置投入指标和产出指标并通过规划求解的方式进行松弛改进以求得效率值。第二类是通过计算边际产出或者边际资本报酬率的方式对地方政府投资效率进行测算。相对于SFA方法而言，DEA方法在计算上简单，且不用过度关注投入和产出之间的函数关系特征，而这一点恰恰是SFA方法的现实掣肘。边际产出具有边际倾向递减的特征，但在现实中我们却经常可以看到，伴随着技术的进步和外部制度环境的改善，边际产出呈现出不变甚至递增的态势。因此，在本文的研究中，我们沿用了经典文献中更为常用的DEA方法来对地方政府投资效率进行测算。

DEA方法是通过产出/投入的比值来定量测量技术效率，其技术要点是运用线性规划（linear programming）方法构建观测数据的非参数分段曲面（或前沿）。然后，相对于这个前沿面来计算效率。

DEA方法包含多種效率评价模型，其中CCR模型、BCC模型和FDH模型是较为常用的效率评价分析模型，其他DEA模型也多以这三者为基础而发展。其中，相比于CCR模型和FDH模型来说，BCC模型基于规模收益可变（Variable Returns to Scale， VRS），得出的技术效率排除了规模的影响，因此称为“纯技术效率”[7]。中国经济具有典型的大国非均质特征，基于人口红利的规模优势是中国市场经济的典型特征。因此，在本文的分析中，我们使用基于投入导向的规模收益可变的DEA-BCC模型来测算中国地方政府投资效率。

（二）数据说明

由于本文分析的关键词是地方政府投资效率，故我们将地方政府投资变量X设置为唯一的投入指标，以预算内固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比例来衡量。

无论是出于发展战略导向还是为弥补市场缺陷的目的，地方政府投资的目标绩效主要反应在居民人均可支配收入以及居民所享受到的公共服务上。因此，我们综合选取了居民人均可支配收入、人均城市道路面积、公共图书馆个数、普通高等学校每十万人口平均在校生数、人均技术市场成交额、每万人执业（助理）医师人数共计6个变量来反映产出指标。其中，为保障数据的可比性，基于居民消费者价格指数，我们对于居民人均可支配收入和人均技术市场成交额做了平滑处理。为减小异方差因素的影响，我们对居民人均可支配收入、人均技术市场成交额和普通高等学校每十万人口平均在校生数三个变量作取对数值处理。

本文选取中国31个省份为分析对象，样本选择年限为2007—2016年。之所以选择该区间样本年限，是因为2007年中国实施了新的财政收支分类项目改革。为保证数据的连贯性和可信性，我们使用了改革以后的财政收支项目分类。

相关数据主要来源于《中国统计年鉴》、中国经济与社会发展统计数据库、国研网和CSMAR等数据库，对于极个别缺失数据，我们采用了多重插补方法对其进行补缺。表1给出了关于研究变量的统计性描述特征。

从表1可以看出：预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的均值约为0.083 9，但是这一比值仅仅考虑了基于预算视角下的政府部门对经济活动的干预，如果考虑到国有企业、第三部门的投资活动以及政府的土地出让和税收优惠行为，那么公共部门对经济的真实干预行为则远远高于该比值所反映的介入程度。同时，2007—2016年，我国省域地方政府投资预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的最小值仅为0.84%，占比不足1%，最大值为87%，差距非常大。仔细核对数据之后，我们发现，相较于东部沿海发达省份，以西藏、青海、甘肃为代表的西部欠发达省份，其预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的比重相对较高。这也反映出我国西部欠发达省份市场造血能力不足、投资依赖于政府的局面。同时，表1反映出区域居民所享受到的公共服务水平差距巨大，人均城市道路面积和每万人执业（助理）医师的最低值分别仅为3.970 0和10.427 6，而其最高值为44.570 0和41.146 3，这表明我国区域公共服务水平在时空分布上存在着严重的非均等。

（三）研究过程

基于规模收益可变的BCC模型，我们分阶段测算2007—2016年中国31个省份的地方政府投资效率。表2列出了2007年、2012年和2016年样本年份31个省份整体投入产出的技术效率、纯技术效率和规模效率值。

其中，技术效率又称“综合技术效率”，它反映的是一个生产单元技术水平的高低，并且由纯技术效率和规模效率组成，用公式可以表示为：技术效率=纯技术效率×规模效率;纯技术效率反映的是由管理、制度和技术综合影响的效率，它假定（企业）生产已经对应于最优规模，而不考虑要素利用率问题所带来的效率损失;规模效率是指由于企业规模因素影响的生产效率，反映的是实际规模与最优生产规模的差距。

从表2中可以看出：在2008年，只有江苏的综合技术效率值为1。到2012年，综合技术效率值为1的省份变为北京、天津和江苏。到2016年，综合技术效率值为1的省份变为天津、江苏和山东。这表明，样本年分内，这些省份的技术效率达至生产的前沿边界。同时，在2008年、2012年和2016年，综合技术效率位于[0.6，1）区间的只有河北、河南、广东等少数区域。这一方面表明这些省份是中国最具经济增长潜力的地方，但是另一方面也表明中国地方政府投资的整体技术效率是比较低的。

相对于综合技术效率而言，样本年分内，天津、江苏、浙江、山东、上海、四川等多个区域地方政府投资的纯技术效率处于前沿边界，而西藏、青海、甘肃、宁夏、贵州等地方政府投资的纯技术效率还有较大的改进空间。

根据表2，在2008年，只有江苏省的规模效率值为1，其余省份的规模效率值均小于1。而及至2012年和2016年，有天津、江苏、山东等数个区域的规模效率值达到或者接近1。规模效率值的高低能够有效反映地方政府投资的公共产品是否能够得到有效利用。有观点认为，天津、江苏和山东等省份一般人口分布较为密集，故公共产品的利用效率较大。值得注意的是，及至2012年、2016年，除部分中西部省份外，广东、上海等部分省份地方政府投资的规模效率值均表现欠佳，而北京的规模效率值更是跌落明显。这表明，伴随着人口的进一步流入和集聚，这些发达省域的公共服务提供规模是不足的。

四、时空维度下地方政府投资效率的区域比较

在去存量、调结构和地方政府债务不断扩张的背景下，公共投资效率的高低反映了地方政府治理能力和调控经济能力的强弱，提升地方政府投资效率是地方政府自治和善治的重要表现。

投资效率是衡量投资方式和投资结构的重要标杆。长期以来，由于市场资本要素缺乏，中国政府进行了大规模的基础设施投资。而事实也证明，经济发展的初期，由政府部门来进行投资是必要的和具有战略性的，它极大地推动了中国区域经济的快速增长，有力地促进了全国统一大市场的建立。但是，一个不可否认的事实是，我们政府部门的投资是有偏的，而且在粗放型经济发展模式下，地方政府投资可能是低效甚至是无效的，比如在地方政府投资过程中出现的腐败和豆腐渣工程就属于此类。图3给出了2007—2016年我国分区域地方政府投资的效率趋势。

从图3中可以看出，样本年份内，东部地区地方政府投资效率>中部地区地方政府投资效率>西部地区地方政府投资效率。总体而言，东部地区地方政府投资效率逐渐降低。且在2007—2010年，中西部地区地方政府投资效率下降;而自2010年开始，中西部地区地方政府投资效率则逐年递增。

地方政府投资效率的影响因素有很多，典型的如制度环境、资源禀赋、市场开放度、财政透明度等因素。现实情境中，东部地区在制度环境、市场潜能、政府透明度、空间集聚程度等层面的表现均优于中西部，因而其地方政府投资效率高于中西部地区也就不足为奇。但是，伴随着产业转移、人口老龄化、国内快速交通網络的兴起，中国的资本要素逐步有向中西部扩张的趋势，这也较大地提升了中西部地区公共投资的利用效率。因而，我们看到，自2010年以后，中西部地区地方政府投资效率有逐步提升的趋势。

同时，为进一步探究每个区域个体地方政府的投资效率变动，图4给出了中国31个省份地方政府投资效率的时间趋势。从图中可以看出：（1）天津、江苏、山东等省份的地方政府投资效率始终维持在高位水平，这是与这些区域快速发展的经济、不断流入的人口以及较高的经济活力相联系的。（2）北京、广东两省份地方政府投资效率下降趋势明显。虽然这两个省份也都具备快速发展的经济、不断流入的人口以及较高的经济活力等优势，但是不断抬升的房价和供给不足的公共服务却限制了其投资效率的提升。（3）河北、吉林、河南、四川等省份的地方政府投资效率波动明显。需要注意到，在整个国家区域内这四个省份均有着大中型规模的经济体，且这些省份每年均保持着较大规模的固定资产投资。巨大的市场潜能和不断增加的对公共服务的需求，使得财政资金和市场资本的互动和挤压效应明显。因而，地方政府投资效率的波动也就不可避免。（4）辽宁、安徽、福建、湖北、湖南、贵州等省份地方政府投资效率的单调递增趋势明显。这些地区属于经济发展的新兴区域，因而资本流入趋势明显。（5）新疆、西藏、甘肃、青海等地政府投资效率低下，这是因为这些区域整体经济发展水平不高，广大的行政辖区、分散的产业和人口布局使得政府提供的公共基础设施得不到充分利用。

五、Malmquist指数分析

DEA模型是基于技术效率的概念，针对的是某一时间的生产技术而言。而当被评价的决策单元包含多个时间点观测值的面板数据时，就可以对生产率的变动情况、技术效率和技术进步各自对生产率变动所起的作用进行分析，即为Malmquist全要素生产率（Total Factor Productivity）指数[7]。基于径向距离的差异，Malmquist可以是产出导向的，也可以是投入导向的。

Malmquist指数可以捕捉生产率变化的两个重要来源，即通过效率变化与技术变化获得。用公式可以表示为：

其中，（xt，yt）和（xt+1，yt+1）分别为第t期和第t+1期的投入产出关系。投入产出关系从第t期到第t+1期的变化就是生产率的变化。EC表示效率变化，TC表示技术变化。

中国地方政府投资的目标是在兼顾效率与公平的前提下促进公共财政资金的合理、有效利用。但是，受制于制度环境、文化背景、市场潜能和资源禀赋等多维因素的影响，中国地方政府投资效率表现出较强的时空差异特征。表3详尽列出了2007—2016年我国31个省份地方政府投资效率的Malmquist指数值。

从表3中可以看出：十年间，我国地方政府投资效率Malmquist指数值较高的区域依次是重庆、湖北、安徽、辽宁等中部区域，其全要素生产率分别增长了约14.89%、11.15%、9.47%、8.98%，全要素生产率增长显著。Malmquist指数值排位居中的区域有宁夏、西藏、陕西、四川、贵州、江西等省份，其全要素生产率增长均大于5%，表现出一定的增长后劲。而以北京、天津、浙江、广东、福建等为代表的沿海发达省份及少数中西部省域则表现出Malmquist指数退化趋势，TFP呈现出负向变动特征。

Malmquist指数与区域经济发展程度的这种反向差异表现了我国区域经济发展的新的动态特征，即区域经济的空间均衡。这种均衡表现出中西部地区在承接产业转移、经济集聚等层面的空间优化，也表现出西部地区在政府服务质量提升、营商环境改善等层面的制度优化。余壮雄等认为，中国国内资本市场流动存在着“市场向西、政治向东”的趋势，即随着东部地区市场化程度的提高、企业竞争的白热化，反映市场力量的自由资本会从从东部流向西部[8]。而西部地区公共投资比重较高，挤压了民间资本有限的投资机会，从而导致部分资本从西部流向东中部。区域间资本的这种双向流动带动了产业、就业、资源等的空间扩散，并进一步提升了区域经济空间均衡的程度。

六、结论

本文采用DEA模型和Malmquist生产率指数，测度了2007—2016年中国31个省份的地方政府投资效率。研究结果表明：总体来看，除江苏、山东、天津等个别省份外，我国地方政府整体投资效率较低。我国地方政府投资效率呈现出明显的分层特征，地方政府投资效率自东向西依次递减，且呈现出一定的收敛趋势。基于Malmquist指数的分析表明，中国区域经济增长呈现出轮番带动特征。

中国经济增长奇迹的关键一点在于有效激发了地方政府的活力，因此，对于地方政府投资的合理性及其投资竞争行为应该给予合理、审慎的评价，充分肯定其有效性，但是也应该防范由地方政府投资低效而引致的地方政府债务激增、寻租-设租等潜在风险。而这也是地方政府投资所应考量和防范的。

参考文献：

[1]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版集团，2017.

[2]郑永年.中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力[M].北京：东方出版社，2013.

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[5]罗伯特·卢卡斯.为什么资本不从富国流向穷国？经济增长演讲集[M].郭冠清，译.北京：中国人民大学出版社，2016.

[6]王桂新，潘泽瀚.中国人口迁移分布的顽健性与胡焕庸线[J].中国人口科学，2016（2）：2-13.

[7]成刚.数据包络分析方法与MaxDEA软件[M].北京：知识产权出版社，2014.

[8]余壮雄，杨扬.市场向西、政治向东——中国国内资本流动方向的测算[J].管理世界，2014（6）：53-64.