珠江三角洲经济开放区创建决策始末

谢涛

党的十一届三中全会以来，我国的区域经济版图随着改革开放的深入不断递进式推开。从东南部沿海率先发展，到西部大开发，再到东北振兴、中部崛起，40年间，我国涌现出珠江三角洲、长江三角洲、长江中上游、京津冀、成渝、海西等个性鲜明、充满活力的区域经济体。1980年代中前期，“先走一步”的珠江三角洲地区成为我国首批沿海经济开放区之一。它的创建，拉开了改革开放以来我国区域经济竞合发展异彩纷呈的序幕;它的演变，更是让珠江三角洲迈进新时代的粤港澳大湾区，成为我国区域经济恢弘发展的一个精彩缩影。

从广东、福建“先走一步”到“进一步开放沿海港口城市”

改革开放初期，我国的对外开放是在中央与地方的不断互动中形成并展开的。鉴于广东、福建两省具有独特的人缘地缘优势且两地群众及主政者在当时面临的独特现实境况之下对于对外开放所产生的更为迫切的愿望，在两地党委、政府的强烈请求下，中共中央、国务院于1979年7月15日批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告，要求两省在对外开放中“先走一步”，创办经济特区。这一文件的颁布，标志着我国对外开放局部先行实践的正式启动。

夕阳余晖下横跨粤港澳三地的世纪大工程——港珠澳大桥

接下来的几年中，广东、福建的“先走一步”在风风雨雨中迅速推开，特别是深圳、珠海、汕头、厦门这几个经济特区，尽管遇到了很大阻力，但始终坚持在探索中前进，取得了令人瞩目的改革和发展成绩。

时间来到1984年初，对于前一阶段广东、福建对外开放所取得的先行先试成绩，国内舆论界仍存一定争议，有人甚至认为，办经济特区有江山变色之虞。在这个关键时刻，经济特区的倡议者邓小平以其一贯的务实作风，亲临广东、福建、上海等地，到經济特区和对外开放一线进行近距离调研。正如他所说：办经济特区是我倡议的，中央定的，是不是能够成功，我要来看一看。在广东视察期间，邓小平为深圳、珠海经济特区题词，以实际行动对广东的“先走一步”实践表示支持。回到北京以后，他总结了在广东、福建、上海视察的所见所闻所想，发表重要谈话。在这一谈话中，他既充分肯定了经济特区的作用，又提出要进一步扩大对外开放的设想。他说：除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。接着他又借日本朋友提出的建议强调了“把沿海地区搞好”“要让一部分地方先富裕起来”。

1979年前后，珠江三角洲最早一批“三来一补”企业陆续建成投产。图为珠海最早的“三来一补”企业香洲毛纺厂举行建成投产仪式

正是在邓小平关于对外开放“不是收，而是要继续放”的指导思想推动下，中央领导层很快形成了开辟沿海经济开放区的重大战略构想。1984年3月26日至4月6日，中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会。会议建议：进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。自此，四个经济特区与这14个港口城市一起，在沿海从北到南联成对外开放的前沿地带。这一大的决策背景，正是珠江三角洲经济开放区由设想到成型的关键因素。

广东提出规划珠江三角洲经济区的设想

从历史上看，珠江三角洲人文地理和经济联系很早就成为一个整体，有着上千年的一体化发展历程。另外，珠江三角洲与港澳联系密切。因此，在“先走一步”的过程中，广东的领导人很早就萌生出将珠江三角洲地区整合起来，连片开放的设想。任仲夷等省委领导在领导、推动广东“先走一步”时，多次就如何发挥珠江三角洲的整体优势，实现连片开发的问题发表过想法。1982年至1983年间，这些想法逐渐开始形成较为系统的设想，并进入实际酝酿的阶段。

1984年初，邓小平视察深圳经济特区并题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”

1983年前后，胡耀邦、王震、胡启立、宋任穷、谷牧等中央领导人分别到广东考察调研。这些领导人对珠江三角洲地区的改革开放形势印象非常深刻，认为发展之快，出乎意料。在这些领导人的鼓励之下，广东省委立刻趁热打铁，要求有关部门着手起草《关于珠江三角洲的汇报提纲》。到1983年8月，《汇报提纲》一定稿，省委就委托时任省委政策研究室主任的秦文俊赴京向具体分管经济特区及广东“先走一步”事宜的中央书记处书记、国务委员谷牧汇报。在《汇报提纲》中，广东省委论述了珠江三角洲紧邻港澳、华侨众多、发展商品经济基础较好三大优势，提出将该地区建设为优先发展的“外向型经济区”的初步设想。听了广东的汇报后，谷牧先后于8月31日和9月3日两次就《汇报提纲》作出指示并要秦文俊给广东省委带回口信。谷牧的两次指示，核心在于两点：一是广东要向上海学习，找上海经济区规划办公室取经，抓紧时间弄出一个开发珠江三角洲的开发方案上报中央。二是珠江三角洲的开发一定要发挥自身的优势，在华侨和港澳上面做好文章。

1984年初，邓小平为珠海经济特区题词：“珠海经济特区好”

谷牧的口信，显示出中央高层已经开始认真考虑广东的建议并下定决心，将珠江三角洲地区的改革开放作为一个整体来推进，以进一步拓展、复制前一阶段经济特区的成功经验。这一口信，极大振奋了广东省委的信心。很快，广东省就成立了珠江三角洲经济区规划工作小组，由时任省长梁灵光、省委书记（当时设省委第一书记）吴南生抓总，组织各方面力量，开展广泛调查，进行科学论证，马不停蹄地启动珠江三角洲经济区规划方案的启动工作，推动珠江三角洲经济区的设想由酝酿进入实操阶段。

珠江三角洲经济区规划纳入沿海经济开放区的战略构想

经过三个月左右的紧张工作，广东方面在1983年的冬天形成了一个关于珠江三角洲经济区规划的初步设想，并趁着谷牧到广东检查工作的机会向他作了详细汇报。谷牧是当年11月24日至12月13日到广东检查工作的，在近20天的时间里面，他马不停蹄地走了很多地方，对珠江三角洲作了深入细致的调查研究，并于12月12日在广州听取了广东省委、省政府的汇报。听了汇报以后，谷牧对珠江三角洲经济区的规划提出不少指导性意见。比如，他认为，珠江三角洲经济区的规划站位一定要高，必须从党的十一届三中全会之后广东实施特殊政策、灵活措施以来整个珠江三角洲地区经济高速发展以及它对全省全国作出的重要贡献出发，进行统一规划。又如，珠江三角洲经济区要与正在规划的上海经济区有所区别，要突出它的华侨和对外优势，结合好它的“天时、地利、人和”。再如，珠江三角洲经济区的规划要强调进一步搞活，多研究体制问题。谷牧提出的意见，重点是要珠江三角洲经济区必须在对外开放中继续“走在前头”，为全国的对外开放进一步探路。他的意见，既为广东进一步修改规划方案指明了具体方向，又恰如其分地指出广东的规划方案要有更高的站位。回到北京以后，谷牧还专门把这次考察情况写成《关于珠江三角洲经济发展情况的报告》，递交给中央书记处、国务院主要负责同志。报告中，谷牧向胡耀邦等中央领导人提出：珠江三角洲的经济发展要有一个通盘的长期规划和近期计划，广东省委、省政府已经着手进行这项工作，等条件成熟再到北京汇报，理出一个方案，纳入国家计划。

1980年代前期，珠江三角洲产生一大批在改革开放中先富起来的“万元户”。图为1983年春节南海县委书记梁广大（前排左二）到先富起来的万元户家庭祝贺，打消群众对富裕的顾虑

按照谷牧的指示，广东继续对珠江三角洲经济区规划设想进行修改。与此同时，中央对于全国改革开放的形势也作出了新判断。1984年初邓小平第一次经济特区之行及重要讲话的发表可以说是标志性节点。此后几个月间，特别是随着1984年三四月间沿海部分城市座谈会的召开，珠江三角洲经济区规划工作在我国进一步加快对外开放步伐中开始加速。

1984年3月初，珠江三角洲经济区规划进行得如火如荼，而此刻，国内舆论界正围绕邓小平第一次视察经济特区的讲话展开热烈讨论。在这个关口，新华社以《国内动态清样》的形式首次揭露了“广东正规划珠江三角洲经济区”的消息。消息不仅指出珠江三角洲经济区的大致范围，而且明确指出，它既是我国开展对外经济技术交流的重要基地，也是我国现在迎接世界新的技术革命挑战的前哨阵地。更重要的是，这则消息还对珠江三角洲经济区与当时国内正在规划或已经规划的几大区域经济区进行了对比，指出它们之间的不同。一言概之，珠江三角洲经济区是一个“开放型的、综合型”的经济区，具备“开放、内联、内涵、改革”四大功能，其中，“开放”是其最大的特点和使命。到此时，本来只是由广东一省提出的珠江三角洲经济区规划在地位和影响力上都发生了一定的变化。大概在半年以后，珠江三角洲经济区开始与具有跨省市范围的长江三角洲区域发展规划并称，进入中央最高决策层的视域。

11月21日至29日，时任国务院负责人到广东视察时透露，除了特区和沿海14个开放城市以外，还准备把珠江三角洲和长江三角洲作为开放地区。在12月初召开的广东、福建两省会议上，谷牧提到，除珠江三角洲、长江三角洲外，福建也有泉州、漳州、厦门的布局。在他的推动下，中央同意将闽南三角洲地区与珠江三角洲、长江三角洲一起开放，形成我国第一批沿海开放带。差不多同时，在中央领导人讲话中，“沿海经济开放区”的概念第一次正式提出。从“珠江三角洲经济区”到“珠江三角洲经济开放区”，这不只是一个简单的文字表述上的变化，更是内涵上的一种跃升。这意味着珠江三角洲在国家又一轮扩大开放中承担起了更重要作用，也预示着原来的地方性规划工作已成為国家战略规划的一部分。

正如谷牧后来回忆的：1984年，我国的对外开放呈现出崭新局面。如果说在此之前的五年（1979年到1983年）属于试点起步，那么这一年就从南到北在沿海地区大步向前推进了。而且在实践中，还探索到了沿海开放城市、沿海经济开放区这种除特区之外的新的开放模式，初步铺开了经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区这样的有重点、多层次、梯度推进的开放布局。

在这一崭新局面之下，经过一年多的酝酿、规划，作为首批“沿海经济开放区”重要组成部分的“珠江三角洲经济开放区”亦呼之欲出。

中央正式确定将三个“三角”开辟为沿海经济开放区

1984年12月的广东、福建两省会议以后，广东再次提速，在前期所做珠江三角洲经济区规划工作的基础上，按照中央领导最新指示作出调整修改，于12月下旬形成《关于建立珠江三角洲经济开放区的初步意见》上报国务院。相比之前的设想，这一《初步意见》主要有几大变化：

一是名字正式由“珠江三角洲经济区”变为“珠江三角洲经济开放区”。二是基本确定珠江三角洲开放区的范围，即：不是指地理概念上的包含8市24县的“大三角”，而是仅含除广州（14个沿海开放城市之一）、深圳（经济特区）、珠海（经济特区）外的佛山、江门、中山3市以及番禺、增城、南海、顺德、新会、台山、开平、宝安、斗门、东莞10县的“小三角”。三是提出基本发展方针。这一方针是当时中央特别强调的“贸、工、农”方针，具体是指以港澳和国际市场为目标，港澳及国际市场需要什么，工业就加工什么，农业就种养什么，积极开展对外贸易带动经济起飞。应该说，这个方针是非常符合改革开放初期广东自身优势及中央对广东定位的。在《初步意见》中，广东不仅提出珠江三角洲经济开放区基本发展方针，而且围绕这一方针提出若干具体政策诉求。比如，要求在开放区内实行和14个沿海开放城市一样的特殊政策和灵活措施。又如，希望中央批准，在外汇留成和关税等方面，给予开放区适当的优惠。

1985年12月，谷牧视察深圳蛇口

对于在开放沿海14个港口城市以后再进一步开放若干成片的沿海经济开放区的思路，邓小平是很赞同的，这也符合他当时关于扩大对外开放的基本思想。1985年1月4日，他在约谷牧谈话的时候专门指出：沿海连成一片了，这很好。他还特别强调：要再加上闽南三角洲。1985年初，他多次在讲话中提及了沿海地区的区域开放问题。2月中下旬，他到广州过春节，在会见港澳知名人士霍英东时，还反复讲到了三个“三角”的开放问题。这一系列的讲话，无不向外界释放出中国即将再次推开对外开放热潮的信号。

1985年1月25日至31日，根据国务院决定，长江、珠江三角洲和闽南厦（门）漳（州）泉（州）三角地区座谈会在北京召开。到会的有江苏、上海、浙江、福建、广东等有关地区和中央党、政、军有关部门的负责同志。会议传达学习了中央和国务院关于将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区的指示精神和邓小平的有关谈话，着重讨论了如何贯彻落实的问题。1985年2月10日，党中央、国务院以中发〔1985〕3号文件的形式批转此次会议的《纪要》，正式提出将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区。文件还特别强调，这是我国对外开放的重要战略部署，不但可以加快沿海经济的发展，在全国最先建设成为内外交流、工农结合、城乡渗透、现代化、开放式的文明富庶地区，而且可以带动内地，使内地和沿海的优势相互补充，相得益彰。

根据文件，在中央正式确定的沿海经济开放区总体规划中，广东之前有关珠江三角洲经济区、珠江三角洲经济开放区的大部分设想都被充分地吸纳进去。比如，充分发挥城乡优势，把对外引进和对内联合密切结合起来，大抓出口和创汇。又如，按照“贸、工、农”的基本方针，即以进入国际市场为目标，从出口需要出发安排生产。不是生产什么就加工什么，加工什么就出口什么，而是看国际市场需要什么就安排加工什么，种养什么，由出口的最终产品往前推。此外，对于广东所提出的若干政策方面诉求，中央也予以明确回复，特别是在外贸体制改革上，中央赋予了珠江三角洲很多政策红利。比如，珠江三角洲对港澳出口鲜活商品，可以组织地方性的公司直来直去，自负盈亏。凡属由广东供应港澳市场的鲜活商品配额，可以下放给广东省人民政府掌握分配。其他由经贸部掌握分配的鲜活商品配额，根据广东的生产发展和可能出口的情况，优先予以照顾。要指出的是，相比广东的《关于建立珠江三角洲经济开放区的初步意见》，最终确定的珠江三角洲经济开放区范围增加了高明、鹤山、恩平3个县，由3市10县变为3市13县。

2016年9月27日，港珠澳大桥主体桥梁工程全线贯通

从珠江三角洲经济开放区到粤港澳大湾区

三个“三角地区”开辟为沿海经济开放区，是20世纪80年代我国对外开放由“点”到“面”，分步骤、分层次推开的重要节点。正如谷牧所说：党的十一届三中全会以来，先在广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施，创办四个经济特区，去年（1984年）决定进一步开放沿海14个港口城市，今年（1985年）又开辟沿海经济开放区，我们的路子就是这样一步步走的。

被开辟为沿海经济开放区以后，随着对外开放的进一步推开，珠江三角洲地区的经济社会迅速发生巨变，创造出举世瞩目的“珠江三角洲经济奇迹”，为走向“世界工厂”打下了坚实基础。在外向型经济引领下，珠江三角洲在1980年代中期至1990年代中期进入黄金发展期，短短10余年间，完成由初级工业化阶段到中级工业化阶段的跨越。1980年至1990年，珠江三角洲GDP增长6.1倍，其中以东莞、中山、顺德、南海为代表的“广东四小虎”尤为突出，發展速度超过高峰时期的“亚洲四小龙”，成为当时全国最为耀眼的经济明星。正是在珠江三角洲高速发展的强劲支撑下，广东才得以从1989年开始连续30年成为全国第一经济大省。更为重要的是，珠江三角洲的高速发展和深度开放，使之成为港澳地区最大的生产加工基地和农副产品供应基地。到1990年代中后期，特别是香港、澳门回归以后，粤港澳之间的合作逐渐进入广泛深入的全方位融合式发展新阶段。

1992年初，邓小平在南方视察时对广东提出了追赶“亚洲四小龙”的寄望。很快，党的十四大又赋予了广东20年基本实现现代化的历史使命。在这样一个历史背景下，广东省委主动作为，将珠江三角洲经济开放区范围内的“小三角”扩大为涵盖地理概念上的“大三角”，于1995年正式提出珠江三角洲经济区的概念。这一概念与1983年首次提出的珠江三角洲经济区有着很大不同，不仅在范围上有了很大扩充，包括广州、深圳、珠海、东莞、中山、江门、佛山七市以及惠州市的惠城、惠阳、惠东、博罗四县（区）和肇庆市的端州、鼎湖、高要、四会四县（区），而且在内涵上有了很大丰富，从以前功能相对单一的经济开放区变为具有城市群特征的整体性经济区。按照广东省委的设想，珠江三角洲经济区要按照大经济区、大都会和城乡一体化要求来进行规划，除了要发挥本身的区域优势以外，还要积极发展整个珠江流域的经济协作，特别是要密切同兄弟省份和港澳台的关系。某种程度上讲，这些设想也成为21世纪前10年泛珠三角区域合作（2004年）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008年）等重大战略平台或决策的重要渊源。

2017粤港澳合作论坛粤港澳大湾区发展高层峰会在中山举行

到2010年前后，粤港澳湾区经济的概念逐渐在学术界提出。党的十八大以后，深圳市和广东省开始从地方层面提出建设粤港澳大湾区的设想。在新时代的大背景下，粤港澳大湾区建设得到中央的大力支持，成为习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项国家战略。2016年3月，国务院出台的《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》提出要打造粤港澳大湾区。同月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。2017年3月，粤港澳大湾区城市群发展规划写入政府工作报告。7月，在习近平总书记亲自见证下，国家发展改革委和粤、港、澳三地政府共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。10月，粤港澳大湾区建设写入党的十九大报告。2018年3月，粤港澳大湾区建设再次写入政府工作报告。随着2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式印发，粤港澳大湾区建设在全面深化改革开放的实践中全力提速，按照中央顶层设计有条不紊地推进。

从1980年代的“小三角”到1990年代的“大三角”和21世纪之初的泛珠三角，再到新时代的粤港澳大湾区，珠江三角洲区域经济格局在改革开放中不断演变。从地理范畴上看，粤港澳大湾区大致相当于港澳地区再加上1990年代中期所提出的“大三角”（略有扩充）。从内涵价值上看，加入港澳地区之后的珠江三角洲经济区被赋予推动“一国两制”事业发展新实践、形成全面开放新格局新尝试、打造“国际一流湾区和世界级城市群”、参与“一带一路”建设参与全球竞争等多重历史意义，一举迈入大湾区时代，实现华丽转身。（编辑 黄艳）

作者：中共广东省委党史研究室第三研究处副处长