陕西省渭河流域取水许可现状分析

张 萍

（陕西江河工程项目管理有限责任公司，陕西 西安 710018）

0 引言

渭河是黄河第一大支流，陕西省渭河流域面积占全省总面积的1/3，集中了全省60%以上的人口和国内生产总值，是陕西省经济发展的核心区域。但是，渭河流域水资源极为短缺，人均水资源占有量仅为全国的1/7，与渭河流域社会经济地位和快速发展的经济态势极不匹配，水资源已成为制约流域经济社会可持续发展的瓶颈。

2006年7月《黄河水量调度条例》（国务院第472号令）颁布；同年11月，黄河水利委员会启动黄河重要支流水量统一调度工作，渭河、泾河、北洛河正式纳入黄河统一调度，并基于国务院“87”分水方案，明确了取水许可总量控制指标。《陕西省渭河水量调度办法》、《陕西省渭河流域管理条例》相继于2008年和2013年颁布施行，渭河流域水量统一调度和取水许可制度逐步得到加强和完善。

管理办法、法规的出台，使得陕西省渭河流域取水许可控制指标和各地市用水总量控制目标逐步明确，但是基于“87”分水方案分配的渭河流域取水许可指标为耗水指标，基于“三条红线”制定的总量控制目标为取水量，二者存在一定的差异性，使得陕西省渭河流域在取水许可和计划用水管理方面存在管理不畅的问题，不利于取水许可制度和最严格水资源管理制度的顺利实施；同时渭河流域取水许可管理中仍存在超标取水、无证取水、非法取水等问题。急需分析渭河流域内各地市取水许可情况，分析取水许可量与现状实际用水量关系。本文通过实地调研和收集资料，统计渭河流域内取水许可情况，分析取水许可量与现状实际用水量关系。

1 取水许可证发放情况分析

陕西省渭河流域取水许可实行分级管理，分别为黄委、陕西省水利厅、市级及以下水行政主管部门。

1.1 黄委发证情况

黄委在陕西省渭河流域发放了6份取水许可证，许可取水量27.99亿m3，扣除发电过机水12.86亿m3后，许可取水量为15.14 亿 m3。

1.2 陕西省水利厅发证情况

渭河流域由陕西省水利厅发放的取水许可证共计42套，许可取水量16.13亿m3（含发电过机水），其中在渭河流域发放的取水许可证共计23份，许可取水量12.41亿m3，扣除0.905亿m3发电过机水后，许可水量为11.51亿m3。

1.3 地市及以下水行政主管部门发证情况

陕西省渭河流域由地市及以下水行政主管部门批准发放的取水许可证共计2190份，取水许可总量为51.50亿m3，其中水力发电取水许可证69份，取水量41.35亿m3，扣除该部分取水，则取水许可证总数为2121份，取水许可总量为10.14亿m3。

1.4 分行业取水量

扣除发电过机水41.35亿m3后，陕西省渭河流域各行业总取水许可量为36.79亿m3，其中农业取水量最大，为21.54亿m3，占取水许可总量（不含发电过机水）的58.6%；其次为居民生活用水，取水量为6.85亿m3，占18.6%；再次为工业取水，取水量为5.64亿m3，占15.3%；城镇公共取水量最小，为2.76亿m3，占7.5%。不同行业取水许可量对比见表1和图1。

表1 陕西省渭河流域分行业取水许可量统计表 单位：万m3

图1 陕西省渭河流域不同行业取水许可水量（不含发电过机水）对比

2 存在问题

（1）陕西省渭河流域总取水许可量为36.79亿m3，2015年总用水量为52.74亿m3，取水许可量远远小于实际用水量，仅占总用水量的69.8%，尚有1/3左右的用水量未办理取水许可。根据调研，陕西省渭河流域只有渭南市办理农业用水取水许可登记，其他地市均未办理农业取水许可证。农业取水未办理许可证是导致取水许可量小于实际用水量的主要原因。

（2）工业取水许可指标有较大剩余量，超许可取水情况仍然存在。依据《陕西省2015年季度用水总量监测统计报表》，196个典型工业用水户总取水许可量24260.67万m3，2015年实际用水量17653.69万m3，许可实际用水量占许可量的72.8%。2015年剩余取水许可指标6604.98万m3。196个典型工业用水户中，2015年有51个用水户存在超许可取水情况，占26.0%。

（3）陕西省渭河流域部分水力发电存在退水量明显小于引水量或退水量为零的问题，如宝鸡市水力发电许可水量为41.35亿m3，但退水量仅为39.84亿m3，二者相差1.16亿m3。

（4）取水许可信息有待完善。根据统计，部分许可证未及时换发登记、取水水源或取水量发生改变但取水许可证信息未变更、取水许可信息缺漏、取水总量与分行业用水量不闭合、关停企业取水许可证未核销等问题。此外，各地市普遍缺少对已批准取水许可申请但未发证信息的整理和统计。

（5）取水许可监督工作需进一步加强。2012年水利部启动了国家水资源监控能力建设项目，目前陕西省渭河流域基本实现了对占全部颁证用水总量70%以上的重点用水大户的监测，但对这部分用水户取水情况复核以及实际消耗量的监测有待进一步加强。同时，未纳入水资源国控系统的用水户的取水量监测也有待加强。

（6）取水许可延续管理不到位。陕西省渭河流域自2006年开始发证，目前大部分取水许可证已换证或已二次换证，但由于缺乏规范和完善的取水许可延续管理评估方法，导致取水许可延续管理不利于推动最严格水资源管理，难以发挥优化水资源存量的作用。

3 建议

（1）进一步开展陕西省渭河流域耗水规律研究，弄清不同地区、不同行业的耗水情况，以便于开展黄河水量分配方案、用水总量指标控制方案和取水许可总量控制在实际水资源管理工作中的衔接。

（2）强化农业取水许可管理。尽快出台操作性强的农业用水许可管理制度，加强对大中型灌区的管理，通过在灌区取水口安装计量设施等途径，准确统计其用水状况，详细了解用水状况，配合取用水调查登记工作，全面加强对农业用水的监管，逐步将农业用水纳入取水许可管理范围。

（3）根据区域地下水整体管理与保护方案，加强城镇自备井用水户核查，对于满足取许可证办理要求的城镇自备井用水户，逐步办理取水许可证，实现取水许可管理。

（4）进一步探讨水库、公共供水工程的取水许可管理方式。根据《取水许可与水资源费管理办法》的规定，对水库和公共供水工程核发取水许可证，细化明确取水用途，根据不同取水用途对从其中取水的用水户核发二级取水许可证，加强二级取水对象的统计管理，避免不同管理层级的重复发证问题。

（5）完善取水许可证延续评估程序与方法。通过开展水资源论证后评估、用水效率评估、实际用水量与过程持续监测等，切实发挥取水许可管理对最严格水资源管理制度的支撑作用，优化水资源存量。

（6）建立取水许可与水资源税缴纳系统联动机制，提高取用水量数据统计的合理性和准确性。取水户缴纳水资源税后才能取得取水权，建立与水资源费缴纳情况的联动机制，可进一步验证实际取用水量情况。

（7）加强取水许可监督管理。定期开展取水设施、取用水量的核查，针对不同类型用水户特点，制定不同的取水计量管理方案，完善取用水计量监测；加强取用水监控体系与数据信息平台建设，完善取水许可数据库，及时将延续、变更和注销的取水许可证信息录入台账系统，确保取水许可数据的及时准确。