疾病预防控制机构预算绩效管理问题与对策探析

胡寒雁

摘要：2017年10月，党的十九大提出：建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。在法律层面，《预算法》要求“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。预算绩效目标设定、年度预算绩效评价是预算绩效管理工作的重要环节，对保证预算绩效工作质量有重要意义。文章在阐述疾病预防控制机构预算绩效管理重要性基础上，深入探讨了当前疾病预防控制机构预算绩效管理存在的问题，并针对性的提出完善疾病预防控制系统预算绩效管理的对策措施。

关键词：疾病预防控制机构；预算绩效；绩效评价；绩效管理

一、引言

预算绩效管理是以绩效为导向，将绩效理念和管理方法融入预算编制、预算执行、预算监督全过程的预算管理模式。预算绩效评价是预算绩效管理的核心，是指财政部门、主管部门、预算单位根据设定的绩效目标，运用科学的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观公正的评价。

2003年10月，中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中、五中全会分别提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”和“完善政府绩效评估制度”；党的十八大报告进一步提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”；2017年10月，党的十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。在法律层面，《预算法》要求“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。预算绩效目标设定、年度预算绩效评价是预算绩效管理工作的重要环节，对保证预算绩效工作质量有重要意义。

疾病预防控制机构（以下简称，疾控机构）是具有公益性质的事业单位，财政投入也逐年增加。近年开始实施预算绩效管理，目前处于探索起步阶段。本文通过分析疾控机构预算绩效管理现状和存在问题，提出改进对策措施，以期对疾控机构完善预算绩效管理有所帮助。

二、目前疾控机构预算绩效管理存在的问题

（一）绩效管理观念薄弱，对预算资金使用绩效不够重视

1. 预算绩效评价工作处于起步阶段

疾控机构预算绩效管理的主体是财政部门、卫生主管部门和作为预算单位的疾控机构。目前我国事业单位的预算绩效评价工作处于刚刚起步阶段，由于每年预算（含预算绩效目标）编报、审核时间相对较短，部门预算一般采取专家集中汇审的形式。财政部门和卫生主管部门对各预算单位最真实的资金需求掌握有限，对各预算单位预算绩效目标设置依据的充分性和目标设置的合理性把控不严，预算资金的审核、批复更重视的是层层审批的流程完整性和合法合规性，往往只注重投入多少，但成效如何却鲜有关注。

2. 对预算资金取得的经济效益和社会效益关注不够

在疾控机构预算资金的执行过程中，财政检查和预算资金执行审计的重点多为资金使用的合法合规性和资金的执行率等比较基本的内容，而对预算资金使用的效果、对预算资金使用取得的经济效益和社会效益考量较少。

3. 绩效评价结果反馈和问责有所欠缺

近两年在疾控机构实行预算申报时同时申报绩效目标，年终决算同时上报绩效自评报告，报告内容包括项目支出绩效自评全覆盖，并对预算年度整体支出绩效和绩效管理工作进行全面总结，但同时，由于长期以来决算是一个预算周期内最后的一个环节，疾控机构的预算绩效管理也往往止步于决算时的绩效自评价和总结，缺少对预算资金绩效目标的跟踪、反馈和问责、奖惩机制，绩效评价结果应用、预算资金绩效评价的深度不够，绩效信息公开不够，这使得预算资金绩效评价容易流于形式，流于表面化和程式化。

（二）预算绩效目标设定和绩效指标不够规范成熟，不利于预算绩效评价

预算绩效管理包括绩效目标设定、绩效考评和结果反馈三个主要环节，而绩效目标设定处于三个环节中提纲挈领的地位。经文献检索，目前我国关于疾控机构预算绩效评价机制的研究不够，预算绩效评价指标应用处于探索阶段，未能跟上财政体制改革和疾控机构改革的步伐，定性指标和定量指标缺乏明确的指向性和可行性，导致在预算绩效评价时的可操作性不强，从而使得绩效评价结果不够客观准确。而且一些指标的导向性在某种程度上有失偏颇，比如，资金执行率是预算执行目标考核和预算绩效评价中极具重要性的指标，一些部门在项目验收时资金执行率高，绩效考评结果就好，反之有时甚至连项目验收都通不过。

（三）绩效管理和预算管理尚未有机融合

疾控機构业务部门和财务部门在预算绩效评价中的相对分离，尚未形成以结果为导向的预算管理机制。疾控机构近年开展绩效评价工作，就流程上来说，预算申报时填列项目支出绩效目标申报表，然后主管部门组织专家审核，决算时项目支出绩效自评全覆盖，疾控机构对所有项目逐一自评，同时对机构整体支出自评，并随决算提交自评报告。主管部门依据疾控机构自评报告将预算绩效情况纳入部门预算管理考核工作范围，组织专家选择部分项目进行评审。

这种主要依赖于自评的评价方式，一方面对疾控机构加强绩效管理与预算管理的有机融合有一定帮助，促进疾控机构在观念上重视绩效管理工作，但该方式需要耗费编制者本来不够的预算和决算申报时间，制约了绩效评价工作质量可靠性。另外，各疾控机构进行绩效自评的水平也参差不齐，对于相对灵活的评价指标的理解也不尽一致，这也制约了绩效评价工作的准确性和可比性。再者，按照目前的评价工作流程，如前所述，主管部门对绩效评价的反馈、监管和问责相对缺失，使得疾控机构根据评价结果反馈而进行的预算绩效管理自我完善也相对缺失，整个绩效评价工作的事前有目标，事中有跟踪、监管和评价，事后有反馈、有整改完善的良性循环机制没有形成。

三、完善疾控机构预算绩效管理的对策措施

（一）加强疾控机构的预算绩效管理认识，强化政府讲求绩效的氛围

加强疾控机构的预算绩效管理认识是一个多维度的概念，需要一系列的制度和措施来保障落实。

1. 预算适当透明，预算绩效目标和绩效评价适当透明

财政部门、卫生主管部门和疾控机构建立分级预算项目库和相关预算绩效评价管理信息系统，在一定范围内，对不涉及国家秘密和其他敏感信息的项目在立项时进行预算和预算绩效目标公示，年度终了、中期考核和项目完成进行绩效目标完成情况和绩效评价公示，在同行层面、在一定社会层面落实对疾控机构项目预算绩效的监督。同时，预算和绩效透明在某种程度上也有利于疾控系统内部各单位互相之间对预算绩效管理的经验交流、沟通，有助于绩效管理形成良性循环。

2. 疾控机构需要在思想上重视预算项目绩效管理

疾控机构自身需要加强相关负责人和责任人绩效管理学习培训，尤其是加强对财政部2003年以来出台的针对绩效管理的系列试行办法和指导意见的文件学习，这些文件包括：《中央级科教文部门项目绩效考评管理试行办法》（2003年）、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（2004年）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法》（2005年）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（2011年）、《财政管理绩效考核与激励暂行办法》（2016年）。

疾控机构相关人员在思想上重视预算项目绩效管理，还需要制定具体的预算绩效管理办法和操作细则，在日常工作中融入预算绩效管理理念，潜移默化，实行预算绩效动态管理。

（二）建立科学合理、可操作的疾控机构预算绩效评价指标体系

适当的预算绩效评价方法和指标体系是疾控机构预算绩效管理、评价的基石。关于预算绩效评价方法，财政部相关规章制度中设定了成本效益比较法、目标预定与实施效果比较法及专家评议等基本方法。这些方法适用于对绩效指标完成情况考核评价，因此，以绩效为核心，建立合理的指标体系来考核评价疾控机构预算的编制、执行及结果，提高预算资金的产出效益是疾控机构预算绩效评价的重中之重，也是构建疾控机构绩效评价机制的最关键步骤。

1. 将共性指标和关键指标相结合

疾控机构的主要职能有“疾病控制、卫生应急、科学研究和教育培训”等四个方面，相应的经费支持及项目评价针对的预算绩效侧重点也不一样，评价时除共性指标外，还有各自的关键指标。以疾病控制和科学研究为例，财务指标中的资金到位率、到位及时率和资金使用率是其共性指标，而重点疾病防控督导、调研人次数和疾病防控技术文件编撰份数是疾病控制类项目的关键指标，公开发表论文（专著）的影响因子（SCI）、年度项目结题率则是科研类项目的关键指标。

2. 将业务指标和财务指标相结合

虽然疾控机构的预算最终落实是在“钱”和“花钱”上，但事实上，“钱”是为“事”服务，为疾控机构的核心职能所依托的专业工作服务，在疾控机构绩效评价指标体系的构建中，业务指标和财务指标具有同等重要的地位。业务指标主要从目标设定及完成情况、科研进度及科研成果、教学及学科建设等方面进行指标设置。

3. 将定量指标和定性指标相结合

对疾控工作完成程度的描述，除了可用可以量化的指标外，有些时候还需要有针对无量纲化或难以量化的方面而设置的定性指标。如评价疾控机构某一科研项目的社会经济效益，可以从项目成果带来的社会影响、能够辐射到防控某种疾病或者解决某个检验检测难题、成果转化前景如何等对其进行定性评价。

三组指标的结合只是疾控机构绩效评价指标体系设置的一般原则，在顶层设计方面，财政部门和卫生主管部门应组织行业内业务专家、财务专家和信息专家共同研發疾控机构预算绩效评价指标体系，并在预算申报和决算报告中应用、修正，最终形成系统完整的疾控机构预算绩效评价指标体系，使疾控机构的预算绩效评价工作易于操作，易于比较，真正使绩效评价言之有物。

（三）健全预算绩效管理机制

1. 厘清预算管理主体绩效管理职责

健全预算绩效管理机制，主要是厘清部门职责，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价、结果反馈和整改完善每个环节落到实处。

财政部门、卫生主管部门和疾控机构是预算绩效管理的主体，疾控机构经过充分的事前分析论证，上报项目支出绩效目标；卫生主管部门和财政部门负责审定目标；三方共同完成绩效跟踪和绩效监管；年终决算由疾控机构对整体绩效和项目支出绩效开展自评和总结，有条件的委托社会中介机构进行评价；卫生主管部门和财政部门有必要建立独立的第三方评价机制，推进同行评价，加快绩效评价专家队伍建设，必要时抽查疾控机构绩效自评工作，由财政部门对第三方评价和同行评价工作予以规范，提高评价活动的开放性，保证评价工作的独立公正，确保评价结果的科学客观；卫生主管部门和财政部门就绩效完成情况向疾控机构进行结果反馈，建立问责机制，奖优惩劣。

2. 健全疾控机构内部的预算绩效管理机制

作为财政预算支出最终的执行主体，疾控机构在绩效管理中起着最为关键的作用。同预算管理工作一样，疾控机构绩效管理工作职能一般设在财务部门，但前述疾控机构的主要职能决定了业务管理办公室/疾控办公室、科研、教育管理部门及各项目牵头参与部门在绩效管理工作中是不能缺席的，多部门的支持与协调决定了绩效管理是一把手工程，单位领导层的重视是推进绩效管理工作的基本保障。

疾控机构内部绩效管理长效机制的建设还有一个重要方面就是强化绩效评价结果在来年预算编制中的真正应用，使预算绩效评价机制与问责激励机制并行，促进疾控机构管理上新台阶。

疾控机构预算绩效评价机制的建立和完善，使得疾控机构实行绩效问责与激励有了依据。疾控机构根据自评或第三方评价的结果反馈，督促预算绩效未达到预期目标的相关部门及时采取完善措施，纠偏整改，并将评价结果与预算安排有机结合，将绩效评价结果作为来年预算安排的重要依据，发挥绩效评价的激励和约束作用，对绩效评价成绩突出的部门在来年的预算安排中予以适度的倾斜和奖励，对于预算绩效评价差的部门，在来年的预算安排中扣减部分额度。

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（作者单位：中国疾病预防控制中心病毒病预防控制所）