进城务工人员返乡创业问题研究

马宇聪　陈林萍　严悦菲

摘要：供给侧改革背景下，进城务工人员返乡创业现象对解决江苏地区人口红利衰减、产能过剩问题具有重大意义。苏北与苏南地区为引导返乡创业工作开展的重点对象，苏南地区集聚大量外来务工人员，由于家乡政府扶持力度不足、创业环境差、个人发展需求等原因，阻碍了他们返乡创业的道路。苏北地区各地政府在返乡创业宣传工作、金融信贷体系施建设等方面仍存在问题。文章就此现象进行调研，采用调查问卷法、文献法、个案访谈法等调查研究方法，将定性与定量研究结合，探求江苏地区返乡创业现状，分析难点、困境并给当地政府提出切实可行的政策建议。

关键词：返乡创业；自身需求；政策扶持；政策建议

一、导言

在中国供给侧结构性改革的大背景下，去产能、去库存等措施被越来越多的人知晓。但与此同时，我国仍存在人口红利衰减、产能过剩的问题，大城市人口红利逐渐消失，在此背景下，逐步引导进城务工人员返乡创业，在其家乡激发出新的人口红利无疑是当务之急。

“进城务工人员返乡创业”对于扩大就业、促进当地经济发展和产业结构升级等方面具有重大意义。从中央到地方均已出台相关政策， 但进城务工人员返乡创业仍面临诸多现实困难，以江苏地区为例存在人员资本积累不足；自身素养低；创业后劲不足；部分地区政府相关扶持政策未到位；信息条件受制约；已经创办的企业技术层面不足和组织化程度低等问题。

为了更好地了解进城务工人员对于返乡创业的实际需求以及政府对于该情况的政策出台、普及情况，本调研团队借助“大学生实践创新训练计划”项目，通过问卷调查、实地调研、走访问谈相结合的方式，选取苏南代表地区南京市以及苏北代表地区宿迁市及下属各县，问卷调查江苏南京仙林、雨花、秦淮、建邺四区，与476位来宁务工人员进行访谈，实地走访江苏宿迁市、泗洪县、泗阳县政府，切身了解当地返乡创业情况，得到政府部门的大力支持。在掌握足够一手数据基础上，本团队对江苏苏北与苏南地区返乡创业问题进行研究。

二、江苏省返乡创业现状及问题

（一）江苏省返乡创业现状

江苏省返乡创业者多数来自于苏北、苏中地区，在2008年经济危机以前这些“创业者”多以务工人员身份在苏南、上海、广东等地区打工。后来伴随着江苏经济区域性转移，苏北、苏中地区的发展环境改善，大量务工人员返乡，在当地政府的扶持下进行各式的创业活动。根据2017年《江苏省返乡务工人员创业调查》的数据显示（下文简称“调查”），目前江苏返乡创业呈现以下主要特点：

1. 返乡创业务工人员在数量上呈现逐年递增趋势。从2010年到2016年返乡创业的务工人员数量占被调查人数的比例，由0.75%上升到36.75%。其原因主要是江苏各地区政府出台了相应的创业政策鼓励务工人员返乡创业，呈现出务工人员由农村转入城市、城市返回农村的“双向流动”的新格局。

2. 返乡创业务工人员年龄结构呈现年轻化。返乡创业的务工人员年龄主要在20～45岁，占了被调查人数的96.5%。这个年龄段的务工人员在城市中拼搏了一段时间，有了一定的经济基础，并且社会阅历也丰富，为返乡创业打下了基础。

3. 返乡创业务工人员文化程度普遍不高。从调查结果来看，返乡创业务工人员的文化程度大多在初中和高中水平，两个层次的文化水平人数占被调查总人数的74.5%。

（二）江苏省返乡创业目前存在的问题

1. 外出务工人员技能水平不足、资金缺乏

据江苏省统计局数据显示，截至2017年年末，江苏省城镇人口数量相较2016年末上升1.04个百分点，城镇新增就业148.6万人，新增转移农村劳动力26.3万人。江苏省农村劳动力不断向城市转移，为调查阻碍江苏省务工人员返乡的原因，调研团队选取南京进城务工人员为主要调查对象，根据务工人员的总量及分布结构特点，结合具体调查的可操作性，在仙林、秦淮、雨花、建邺四区进行了随机抽样调查，共回收有效问卷476份。

根据调查数据显示，在宁务工人员以青年（20～40周岁）女性为主，其文化水平集中在大专及高中水平，所从事的行业大多为美发、销售及个体经营等基础性行业，技术水平较低，其专业知识技能水平无法满足其回乡创业的条件。在宁务工期间，从事的职业较为基础，对其知识水平和个人素质并未有大幅度的提升，进一步阻碍其创业发展。

除此之外，资金问题也是在宁务工人员较为关注的问题。在某种程度上，起初其可能因家中负担沉重而外出打工，家庭条件较为普通，且基于其从事的职业，工资水平并不高，并无多余存款用以支付其创业资金需求。

2. 政府政策的引导力度不足

通过對宿迁市及其管辖的泗洪县进行实地调研，虽然宿迁地区出台了一系列鼓励创业政策，对进城务工人员返乡创业起到了一定的推动作用，但是政策引导力度仍显不足。

宿迁市在资金补贴、金融信贷、税收优惠三个方面对返乡创业者进行鼓励和支持，资金补贴包括一次性创业补贴、创业场地租金补贴、社会保险补贴等；金融信贷包括创业担保贷款、小微创业贷、苏科贷等；税收优惠包括自主创业税收优惠、企业吸纳税收优惠等。

虽然宿迁市政府注重创业扶植，但在政策方面仍然存在着不足之处。

首先，宿迁市的创业水平仍有局限，虽然宿迁市始终把“互联网+创业“作为突进全民创业的重要抓手，但其创业环境、创业手段与一二线城市相比仍然显得低级与滞后。

其次，考核指标体系不健全，“重数轻质”现象客观存在，但对于创业主体的质量要求存在一定程度的忽视，在税收贡献、品牌创建、吸纳劳动力就业等方面缺乏相应考核。

最后，资金瓶颈制约明显，“嫌贫爱富”现象客观存在。创业主体反映，以生产场所为例，宿迁市主要路段的商铺租金增幅迅猛，幸福中路50㎡左右的店面租金已达到8000元/月，而与此同时，受信贷体制影响，小微企业和个体工商户普遍遭遇贷款门槛高、程序较为繁杂等情况。

泗洪县政府对返乡创业也采取了一系列的鼓励措施，通过相关政策进行引导：1. 强化推介引导，开展“创业在家乡”活動；2. 精准摸排信息，建立返乡务工人员信息库；3. 加大扶持力度，成立创业服务指导中心等。

泗洪县创业政策仍然较为宏观，在政策实施效果实地调研过程中，我们发现其引导力度仍然不足，具体情况如下：

第一，政府未实现精准宣传。虽然政府对返乡创业政策进行了宣传，但是由于创业者们文化程度和使用媒介习惯有很大不同，对政府返乡创业政策了解程度存在差异，有的创业者认为政府给予资金支持才是最有效的，他们并未了解政府扶持的方向和特点，仅凭自己经验做出不合实际的预想，难以利用政策提升创业水平。

第二，优质劳动力不充足。有返乡创业者说，自己在家门口创业因为招工难，很难做到预期规模。很多创业园区专注吸引创业者入园，并未宣传入园务工的优惠，缺乏高质量的劳动力。

第三，泗洪县返乡创业内容相似性高，竞争力不高。很多创业者的渠道有限，生产形式是家庭作坊，没有清晰的规划和定位。

三、江苏省返乡创业难点原因分析

从南京、宿迁两地调研结果来看，进城务工人员返乡创业主要受自身需求和创业政策环境两部分的影响：

（一）外出务工人员的自身需求原因

1. 身心发展的需要（提升自我和子女教育）

从受教育程度的影响来看，大部分来宁务工人员的受教育水平并不高，大学及以上学历只占到21%，主要集中在高中、大专等较低学历水平，且其创业意愿并不强烈。就江苏地区而言，由于市场门槛日益增高，这些受教育程度较低的人员因缺乏一定的知识和市场意识，很难通过创业的形式进入市场，因而，为提升自己，大部分人员会选择进城务工，利用更广阔的平台框架来提升自己，使自己拥有更多的人力资本和市场资源。

此外，根据调查对象的婚姻状况，其中未婚占58%、已婚有子女占34%为主要分析对象。从已婚人员的数据中可以看出，有子女的人员占大多数。因独生子女政策的落实，子女的教育发展成为务工人员的首要考虑因素。

2. 高收益和广阔的发展空间

根据马斯洛的需求理论，生理需求的满足是人们的首要追求，其主要目标就是寻求货币收入的提高和家庭经济状况的改善，满足了物质基础才能追求心里的满足。且新一代的进城务工人员不仅仅是在追求城市的高收益，更多的实在追求一种社会认同。而大城市相比于这些人员的家乡，无疑有着更大的发展空间。

3. 启动资金的匮乏

调查表明，近30%的务工人员表示希望得到资金的支持。进城务工人员倘若要回乡创业，在创业初期主要依靠自有资金，将务工所得的有限资金用于租地建厂和设备投资，后期缺少流动资金的情况较为严重。而造成回乡创业启动资金缺乏的原因主要有以下几个方面：

（1）农村资金回流城市，储蓄存款比例较高。务工人员带回的现金有相当一部分转化为储蓄存款，但又极少有银行向乡镇企业或农户个体发放贷款，造成吸收的存款大部分回流到城市，返乡创业的人员只能依靠民间借贷或信用社进行融资。

（2）贷款利息高。银行主要是通过对个人信用进行评级来发放贷款，但进城务工人员的受教育程度普遍偏低，且创造财富的能力有限，银行发放的贷款利率都较高，造成创业成本的上升。

（3）政策性贷款和财政扶持贷款少。尽管每年的财政拨款数额都较大，但是最后分配到个人的数额都较少，无法满足其创业需求。但随着“精准扶贫”力度的加大，这一方面也会有一定的改善。

4. 专业技能的落后

“市民化”是新时代进城务工人员的主要特征，其对于城市的认同感较高，但是相较于城市劳动力，仍会因缺乏必要的专业技能和市场本领等无法真正地融入市场。且根据调查结果，有20%的人员希望提升自己的专业技能，注重向上流动的机会，以此增强自身的竞争力，提升其归属感和工作效率，进而提高其工作满意度和结业稳定性。

（二）江苏省返乡创业环境与政策的外部原因

1. 基础设施建设落后或处于起步阶段

基础设施落后制约了农民工返乡创业的发展。目前，江苏县城地区部分基础设施仍然比较薄弱，乡村公路建设较落后，路面狭窄交通不便，电网供电不稳、容量小、价格高。由于发展基础差、经费少，基础设施建设进度落后于县域经济社会的发展，无法满足务工人员返乡创业所必需的场地要求、生产要求、物流运输要求。即使是已经建立创业园区的地区，仍存在园区建设投入不足，服务能力尚未完全建立，综合服务功能发挥不足，配套能力建设比较薄弱等问题。

2. 政策落实的监管体系不完善

务工人员返乡创业缺乏足够的重视，监管体系仍不够完善。地方政府更为重视引进大企业与外资企业，而认为务工人员返乡创业只是较少数的个体行为，无法形成气候，更无法促进乡镇经济发展。因此，政府时常无法完全落实相关创业政策，审批企业难、办企业手续繁杂、政府收费乱等“卡、管、压”的现象仍然存在。此外，政府出台的有些优惠政策在实践过程中经常大打折扣，致使返乡创业政策和机制难以取信于民；行政审批程序没有得到进一步简化，返乡创业投资者对政府部门的办事效率不尽满意。

3. 返乡创业宣传工作有待加强

尽管目前我国相关部门已经出台了多项通知，大力呼吁进城务工人员返乡创业，但由于务工人员信息来源有限、政府宣传不到位，返乡创业宣传工作仍待进一步加强。通过对泗洪县的调研我们发现，虽然政府对返乡创业政策进行了宣传，但是由于创业者文化程度和使用媒介习惯有很大不同，对政府返乡创业政策了解程度有不同。在对返乡创业者的采访中我们发现，有的创业者认为政府给予资金支持才是最有效的，他们并未了解政府扶持的方向和特点，仅凭自己经验做出不合实际的预想，难以利用政策提升创业水平，可见政府在扩大宣传广度的同时还应加大宣传深度与精准度。

四、江苏省返乡创业难点的解决办法和政策建议

团队问卷调查结果显示，江苏省苏南地区外来务工人员多来自于苏北、安徽地区，其中苏北又以宿迁地区人员为主，故本文在政策建议上主要针对宿迁地区提出切实可行的建议与方案。

（一）加强对务工人员返乡创业的财政扶持的力度

宿迁市、泗洪县以及泗阳县政府目前对于当地返乡创业情况，以资金支持为主。虽然资金投入较多，但仍需向改善自身创业环境迈进。三个地区政府的政策帮扶主线还是提供资金鼓励以及租金减免等政策，这对于创业者来说显然是不够的，因此，政府也应采取其他相应措施，如泗洪县鼓励五小创业、宿迁市建立创业谷、泗阳县引进创业淘汰机制、对于返乡创业者实行税收减免政策、降低创业成本等等，这些措施相对于传统的资金支持来说，无疑对于激发创业者创业活力具有着深远的影响。在具体措施实行上，团队拟出了如下几条参考方案：

1. 创业培训补贴。补贴对象为农村转移就业劳动者，城镇登记失业人员。网络创业培训补贴对象为劳动年龄范围内城乡未就业人员。对以上符合条件人员开展创业培训，部分可以免收培训费的，使他们可以申请创业培训补贴。

2. 创业担保贷款。申请对象：化解过剩产能企业职工和失业人员、返乡创业农民工等，当这些人群开展创业活动经费或流动资金不足时，可申请创业担保贷款；

3. 创业担保贷款贴息。补贴对象：成功申请创业担保贷款的个人和企业，按期还本付息的，可申请创业担保贷款贴息。

在于宿迁市政府的交谈中，相关部分负责人也表示在接下来的几年中，这些政策将代替传统资金支持逐渐成为主流。

（二）建立健全农民工回乡创业辅导和培训服务体系

1. 政府创新创业宣传活动形式

政府在保持原有宣传方式的基础上，利用微博、微信、QQ等自媒体平台，在微博平台上通过制作视频已经推文，以现代网络形式普及政府相關政策，获取舆论的关注和网民的点击量。在微信平台上可以通过公众号的形式推送政府相关政策，更重要的是，政府需要关注进城务工人员集群的现象，他们往往会建立老乡群等网络组织，政府可通过询问已返乡创业者的方式获取这些群体的联系方式，做到定点集中宣传。

2. 政府制定创业培训服务体系

要做好进城务工人员返乡创业培训工作，需要健全创业服务工作体系。宿迁、泗洪及泗阳县政府，可以首先建立由财政局、工商局、税务局、银行等多部门参加的领导小组，对创业帮扶工作的全面开展起指导作用。

加强培训中心自身建设，进行政策解读、政策领会，加强业务培训，开展学习政策会议，提高在岗工作人员的工作效率。培养工作人员吃苦耐劳的工作作风。表彰、激励创业培训工作人员的服务意识，对在创业培训工作中成绩突出的人员给予奖励，激励其他工作者努力工作，取得更大的成绩。

（三）完善加强当地金融信贷体系

降低返乡创业者信贷门槛，推行完善当地金融信贷发展，在返乡创业者的金融信贷问题上，推行新的管理办法。

1. 扩大政策的适用人群范围。例如宿迁市，突破户籍限制，降低贷款的信贷准入门槛，对申请人信贷记录要求由“申请人及其家庭成员”调整为“创业者个人及其配偶”。

2. 提高贷款额度，规定面向创业者个人的贷款最高额度为10万元，合伙创业的，按自主创业人数每人不超过10万元计算。

3. 在贷款期限上，面向创业者个人发放的创业担保贷款期限最长不超过3年，如到期确需延长的，经小贷中心和经办银行同意可以展期1次，展期期限不超过1年；面向小微企业放的创业担保贷款期限最长不超过2年。

（四）在“互联网+”环境下推动创业资源优化

互联网营销平台拓宽市场，发展互联网电商助力创业

借鉴宿迁市发展案例，苏北各县可以依托目前“互联网+”大背景下的优势，发展互联网营销平台、拓宽市场、推动当地创业项目，例如：（1）加强电子商务平台建设。（2）提升仓储物流配送能力。（3）扶持初始网络创业。（4）鼓励电商企业做大做强、经营地方名优产品。（5）推动工业企业发展电子商务。

参考文献：

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（作者单位：南京师范大学商学院）