政府环境政策

文/北京大学 郇庆治

政府环境政策，在广义上泛指一个国家的环境立法、司法和执法部门依据其法定权力所制定实施的各种形式政策，而在狭义上主要是指政府的行政执法部门为了贯彻落实国家环境法制目标及其法律要求而采取的各种形式的行政管理手段。因而，狭义上的政府环境政策，在意涵上非常接近于“环境行政管理”或“环境执法”，二者的区别在于，前者更侧重于与生态环境议题相关的行政监管工具手段，而后者更侧重于与生态环境议题相关的行政监管制度框架。而就环境政策体系而言，还可以依据政策本身的重要性程度、所涉指的议题领域或政策工具的性质特点，做出更加具体的层次划分。

比如，我国的环境政策体系可以大致划分为基本方针、基本国策和基本政策三个层次。基本方针类的环境政策包括如下三个：一是环境保护的“三十二字”方针。在1973年8月举行的第一次全国环境保护会议上，我国政府提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”这一环境保护工作的总方针。二是经济、社会发展与环境保护“三同步、三统一”方针。在1983年12月底举行的第二次全国环境保护会议上，我国政府又提出了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”的环境保护战略方针。三是环境与发展“十大对策”。在联合国环境与发展大会后，我国政府于1992年8月提出了“环境与发展十大对策”，其中包括：实行持续发展战略；采取有效措施，防治工业污染；深入开展城市环境综合整治，认真治理城市“四害”（废气、废水、废渣和噪声）；提高能源利用率，改善能源结构；推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性保护；大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业；运用经济手段保护环境；加强环境教育，不断提高全民族的环境意识；健全环境法规，强化环境管理；参照联合国环境与发展大会精神，制定中国行动计划（“中国21世纪议程”）。基本国策类的环境政策，即“环境保护是中国的一项基本国策”。在第二次全国环境保护会议上，我国政府在继“计划生育”和“改革开放”的基本国策之后，明确宣布“环境保护是中国的一项基本国策”。而这三项基本国策之间存在着密切联系，成为中国环境政策的集中体现。基本政策类的环境政策包括如下三项：一是预防为主、防治结合。这一政策的基本思想是，把工作重点放在问题产生的根源上，避免问题的产生或出现；对于难以避免发生的问题，则应尽早、尽快发现并及时采取有效措施；对已经造成的危害，也能够采取有效措施，避免进一步的恶化。二是谁污染谁治理。这一政策的基本思想是，污染者对清除和补偿其损害具有不可推卸的责任和义务，污染者必须承担和补偿由于其污染所造成的一切损害。三是强化环境管理。这一政策的基本思想是，把政府对环境的管理职能作为环境政策的核心。

从一种回顾的视角来看，一方面，以上述基本方针、基本国策和基本政策为指导，经过近半个世纪的努力，我国已经初步建立起一个法律基础坚实、机构制度完整和运行机制顺畅的环境政策体系。环境立法与法制体系和环境司法体系，为政府部门的环境执法奠定了必要的法治框架与基础，而各级政府中环境行政主管部门自身的机构改革完善以及与其他各相关部门的密切配合，使得环境政策体系成为覆盖经济社会诸多层面的一个庞大而复杂的政策系统，对保障与改善广大人民群众的日常生活质量发挥着重要作用。

另一方面，也必须看到，环境保护基本国策的制度化落实和基本政策的进一步细化都存在着诸多问题。应该说，包括基本国策在内的我国环境政策总体性原则确有其高瞻远瞩之处，比如，无论是“三十二字”方针还是“三同步、三统一”方针，都不仅蕴含着明确的谨慎预防和可持续发展思想，而且清晰地体现了发展中国家对于环境保护与经济社会发展目标并举并重的战略性追求，再比如，谁污染谁治理和政府是环境治理责任主体的基本政策，都体现了我们对于国际环境治理惯例或经验的正确理解，也比较符合我们国家传统政治文化的特点。但如何在日常性管理中制度化或法治化落实这些环境基本方针与政策，始终是各级政府面临着的更为严峻的挑战，也是我们长期以来未能很好解决的难题。

这方面的典型例子，是环境保护作为我国基本国策的贯彻落实。实际上，早在1981年2月24日国务院颁布的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》中就已明确指出：“环境和自然资源，是人民赖以生存的基本条件，是发展生产、繁荣经济的物质源泉…长期以来，由于对环境问题缺乏认识以及经济工作中的失误，造成生产建设和环境保护之间的比例失调…必须充分认识到，保护环境是全国人民根本利益所在。”也就是说，我们在改革开放之初就已清楚认识到生态环境保护的极端重要性，并要求各级政府采取相应的措施。但结果却是，我们在30多年后不得不面临着“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”的尴尬现实。问题当然不在于环境保护基本国策本身，而在于我们恐怕始终未能找到将这一基本国策充分制度化的路径和手段。换言之，环境保护政策在现实实践中并未能够按照基本国策的重要性或高度来对待——与另一项基本国策即计划生育的比较也许可以提供一些有益的借鉴（郇庆治，2010：275）。

另一个值得关注的现象是环境经济政策重要性的凸显。简单地说，所谓环境经济政策，就是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调推进的政策手段。它以内化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境自愿利益的调整，从而建立保护和可持续利用自愿环境的激励和约束机制。与传统行政手段的外部约束相比，环境经济政策是一种内在约束性力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。依据控制对象的不同，环境经济政策可以分为控制污染的经济政策，比如排污收费，用于环境基础设施的政策，比如污水和垃圾处理收费，保护生态环境的政策，比如生态补偿和区域公平；依据政策类型的不同，环境经济政策可以分为市场创建手段，比如排污交易，环境税费政策，比如环境税、排污收费、使用者付费，金融和资本市场手段，比如绿色信贷、绿色保险，财政激励手段，比如对环保技术开发和使用给予财政补贴，等等。20世纪90年代以来，主导性的新自由主义经济学和新公共管理主义理论相结合，催生了环境治理与政策中的经济政策风潮。包括环境收费、绿色贸易、绿色税收、绿色保险、排污权交易、绿色资本市场、生态补偿等在内的环境经济政策异军突起，构成了对在此之前的以行政管制为主的环境政策体系的强烈冲击。我国也不例外。一方面，我国的环境政策体系本身，就是在与欧美国家学习交流的过程中逐渐建立起来的。这意味着，发生于欧美国家的环境经济政策转向会十分自然地对我国环境政策的演进产生影响。另一方面，也许更为重要的是，我国从传统计划经济向市场机制为主经济的转型，为这些环境经济政策工具的引入运用提供了非常有利的条件。

但问题在于，环境经济政策积极作用的有效发挥，是需要一个相对完善的环境政策体系和更为复杂的环境治理体系（“环境国家”）作为基础性支撑的。一般来说，欧美国家长期以来的现代市场体系建设和政治民主化进程，有助于其构建这样一个环境政策体系和组织框架，我们在这方面的发展则要相对滞后得多。而这意味着，单纯或过度的经济政策工具依赖并非是我们环境政策构建的正确取向，至少要对其中的风险有足够认识。不仅如此，生态文明建设及其所要求的人与自然关系和谐或“环境善治”，绝非只是环境经济政策所能够解决的问题——其核心是人的价值观念而不是消费行为的问题。因而，十八届三中全会《决定》所提出的四大改革任务：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”、“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”、“划定生态保护红线”和“改革生态环境保护管理体制”，尽管看起来更多属于环境经济政策，但却关涉到更大范围、更深层次的经济社会系统性变革。