浅谈我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的原因及制约因素

张雨辰

[摘 要]随着我国经济体制的深入改革，政府部门开始推行以权责发生制为基础的政府综合财务报告体系。推行权责发生制政府综合财务报告体系，有利于提升我国政府财务报告的严谨性和科学性。目前，我国政府部门在实行权责发生制的过程中还存在一些问题和制约因素，不利于政府部门进行深化改革。基于此，本文着眼于我国推行权责发生制政府报告体系的原因、历程和制约因素，总结归纳了目前学者们的研究成果，希望为构建新时代符合我国国情和特殊权责发生制的政府综合财务报告体系提供参考。

[关键词]权责发生制；政府综合财务报告制度；财政制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.008

[中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）08-00-02

0 引 言

随着我国逐步建立现代财政制度，仅实行预算会计已经难以满足新时代背景下公共部门进行财务管理的需要。我国推行权责发生制政府综合财务报告体系，有利于更好地发挥财政在国家治理中的重要支柱作用。因此，有必要研究我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的原因、历程和制约因素。

1 权责发生制政府综合财务报告体系的基本概念

1.1 权责发生制的含义

2015年，财政部发布的新版《政府会计准则——基本准则》指出，权责发生制指以取得收取款项的权利或者支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。具体而言，只要当期已经实现的收入和已经发生的或者应当负担的费用，无论款项是否收付，都应作为当期的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，也不应作为当期的收入和费用。只有在会计事项发生实质性变化时，才能进行会计确认与计量，这也是权责发生制与收付实现制的区别。

1.2 政府综合财务报告的含义

政府综合财务报告是指以满足信息使用者的财务信息为主要载体，充分反映一级政府财务状况、履职能力、财政中长期可持续性以及受托责任而编制的以财务报表为主要形式的综合报告。目前，我国政府综合财务报告以权责发生制为基础，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等信息，内容包括财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。

2 我國政府财务报告存在的问题

2.1 政府资产信息分散，财务报告不全面

政府财务报告需要全面、详细地显示政府部门的资产情况和负债情况，但事实上部分基础设施建设投资并没有反映在政府的财务报告中，造成这种情况的主要原因是基础设施的建设历时长，具体财务信息的获取和统计存在难度。此外，公共部门基础设施资产的种类及等级多，也给政府计提并计算折旧带来相当大的难度。在以上种种原因的作用下，政府财务报告全面反映政府资产信息的难度较大。

2.2 决算报表体系存在缺陷，财务信息不准确

在现有的政府财务报告中，财务报告体系所包含范围中的不同单位仍然存在不同的会计基础。例如，部分国有企业的会计基础是权责发生制，总预算会计的基础则是收付实现制，而事业单位则采用权责发生制和收付实现制相结合的会计基础。此外，在固定资产折旧方面，根据我国《行政单位会计制度》的要求，行政单位在固定资产折旧方面已经设置了相关科目，然而在实际工作中固定资产折旧还没有满足要求。如果以权责发生制的内容为基础，那么出于反映当期运营中固定资产转移的价值，应当对当期固定资产进行折旧。但是由于现有报表编制的主体范围和口径存在差异，导致公共部门财务报表合并过程中存在重复或者遗漏的情况，降低了政府财务报告中信息的准确性。

3 推行权责发生制政府综合财务报告体系的必要性

3.1 提升政府预算管理水平

长期以来，我国政府财务报告的预算工作都建立在收付实现制的基础上，由于没有实现资金转移，无法把这些内容纳入预算的范围内，进而会影响预算的准确性，不利于顺利开展政府工作。推行权责发生制能够提升政府预算管理水平，促进政府工作顺利开展。

3.2 精确体现政府负债规模

基于收付实现制，政府财会人员对于没有实际支出的资金是不进行核算处理的，导致政府的很多隐形负债无法充分体现在财务报告中，从而会影响政府财务报告负债数据的准确性。由于这一特性，部分政府部门管理人员为了提升业绩，不断增加隐形负债，给部门或地区的财务管理留下了巨大的负债隐患，不利于政府更好地开展工作。推行权责发生制能够避免出现此类问题，因此，我国推行权责发生制政府综合财务报告体系势在必行。

3.3 增强收入成本核算的客观性

在收付实现制政府综合财务报告体系的基础上，只有在收到应收款时才能确认收入，在资金支出后才能确认成本，导致政府部门的收入支出配不均衡。在政府的日常管理过程中，业务是随机发生的，但收到资金的时间可能相对统一，造成政府收入集中于一个时点，收入确认与实际脱节，从而会影响会计核算的准确性与合理性，不利于完善政府财务报告体系。与收付实现制相比，权责发生制能够更好地解决收入成本核算的客观性问题。基于此，我国有必要推行以权责发生制为基础的政府综合财务报告体系。

3.4 发达国家政府会计改革取得较好成果

自1990年开始，以新西兰和澳大利亚为代表的西方发达国家开始着手推进权责发生制政府会计改革。新西兰和澳大利亚两国作为最早推进改革的国家，通过政府会计改革取得了良好的效果，也为其他国家推进改革提供了范本。新西兰在这次改革中，政府的运作效率以及公共服务和公共产品的质量有了显著提高，政府财政也扭亏为盈，实现了财政盈余。为了改变政府财政状况、摆脱高额赤字，澳大利亚政府也开始了政府会计制度改革。澳大利亚政府通过20年的时间，成功创建了完善的权责发生制预算和财务报告体系，有效提升了国有资产管理效率。

4 我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的制约因素

4.1 整体制约因素

4.1.1 各单位会计核算口径存在差异

目前，在现有的政府财务报告中，由于不同单位仍然采用不同的会计核算基础，政府综合财务报告信息的准确性不断下降。部分政府机关的总预算会计和行政单位的会计以收付实现制为基础，而事业单位则往往以财务收付实现制与权责发生制相结合的方式为会计基础，在合并过程中极易出现漏报和重复的情况，影响政府综合财务报告信息的准确性。

4.1.2 精确反映政府财务信息的难度大

全面、准确地反映政府部门财务信息，是我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的主要目的之一。要实现这一目的，政府部门必须对具体的资产及负债状况进行全面披露。在此过程中，公共基础设施是政府的主要资产，但出于现实原因，现有的公共基础设施由于建成时间早，受限于历史原因，并没有对公共基础设施开展相应的会计核算，有关政府部门仅统计了公共基础设施的数量，导致财务部门难以获得相对准确的政府资产价值。除了公共基础设施存在问题外，如何精准反映政府负债价值也是一个亟待解决的问题。政府部门负债问题包括负债规模大和负债种类多两个主要问题，此外，不同政府单位之间也可能存在交叉债务关系。为了保证政府综合财务报告的准确性，政府应当及时抵销内部债务，而在具体抵销过程中，由于不同单位的会计处理方法存在差异，出现错误在所难免，增加了精确反映政府财务信息的难度。

4.1.3 缺少相关信息技术支撑

随着社会公共事务不断增加，政府部门财政覆盖的范围越来越广，因此，政府部门在采用权责发生制生成政府综合財务报告时，要处理海量数据。在大数据时代，推进权责发生制政府综合财务报告体系需要相应配套的信息系统做支撑。如果缺乏信息系统，仅凭借人工生成报告，不仅费时费力，也会带来很多不可预知的错误，不利于提高财务报告的准确性，实现政府综合财务报告的科学化。

4.1.4 配套法律法规不完善

法律是推行新制度的根本保证。深化权责发生制政府会计制度改革，需要进一步健全相应的法律法规。事实上，在我国推行权责发生制政府会计制度改革的过程中，政府会计监管的实际难度加大，相配套的政府财务管理制度和法律法规等仍处于近乎空白的阶段，如何及时修复这一制度漏洞，关系深化改革的前途和命运。

4.2 地方制约因素

4.2.1 地方政府存在抵触情绪

在原有收付实现制的基础上，地方政府在核算具体资产项目时，仅在政府财务报告中显示具体资产项目的增量价值，并不能准确、全面地衡量地方政府的财务状况。在进一步深化改革的过程中，由于地方政府存在抵触情绪，如何科学地评估与衡量改革前地方政府的原有资产项目，量化并确定真实的资产价值，并全面核算地方政府所拥有的经济资源的准确价值，调动地方政府参与改革的积极性，已经成为我国政府会计制度由收付实现制向权责发生制转变过程中迫切需要解决的难题。

4.2.2 基础条件和人员素质未达到要求

政府相关人才的数量和质量，关系着权责发生制政府报告体系能否推行顺利。目前，在政府报告体系权责发生制改革的过程中，政府没有落实权责发生制政府报告体系，具体执行人员的整体素质也不达标。

5 结 语

从首次提出“建立权责发生制的政府综合报告制度”概念，到修订新预算法，再到出台相关改革方案和准则，我国推行权责发生制政府综合财务报告体系还有很长的路要走。在进一步推进改革的过程中，政府部门应进一步借鉴国外改革的经验，结合我国实际，采取循序渐进、稳中求变的措施推进具体改革措施，加快我国政府会计制度改革的进程。

主要参考文献

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