行政审批制度改革的SWOT分析

●左 娅

一、行政审批制度改革的回顾

我国行政审批制度可追溯至计划经济时期，20世纪90年代行政审批制度改革侧重于政府对企业关系的经济领域。2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕71号），成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作由此全面启动。[1]2002年至2004年间，国务院分三批取消和改变行政审批项目，共取消1195项、调整495项、移交82项，同时于2004年颁布实施《行政许可法》。随后，国务院分别在2007年、2010年、2012年取消和调整行政审批项目，三次共计684项，其中取消412项，调整201项，下放71项。党的十八大以来，深化行政审批制度改革成为促进政府职能转变、推进行政体制改革深化的关键环节。[2]以减政放权为核心，多方位、多层次地推进行政审批制度改革，“放管服”三位一体，点线面紧密衔接。此后，国务院继续取消和下放行政审批项目，并于2015年5月6日彻底取消了非行政许可审批。2018年以来，审批服务便民化成为改革的重点之一，从八个方面提出了改革任务和具体要求，同时，调整和删除部分行政许可事项也被列为改革的重要方向。

二、行政审批制度改革的SWOT分析

SWOT分析是一种综合考虑企业内部条件和外部环境的各种因素，进行系统评价，从而选择最佳战略的方法。[3]S是指内部环境的优势（Strengths），W是指内部环境的劣势（Weakness），O是指外部环境的机会（Opportunities），T是指外部环境的威胁（Threats）。

（一）行政审批制度改革的优势Strengths

1.良好政治基础

据了解，淄博全市共规划21处以医带养型养老服务设施、10处以医托养型养老服务设施、1处以医联养型养老服务设施、15处医养共建型养老服务设施。至2020年，基本实现医疗卫生和养老服务资源有序共享、覆盖城乡、规模适宜、功能合理的医养结合服务格局。

自2001年全面推启动政审批制度改革以来，党中央、国务院对此高度重视。国家领导人要求积极推进行政审批制度改革，通过改革不断转变政府职能，促进市场经济更有活力地发展。2001年，国务院召开会议讨论推进行政审批制度改革，温家宝总理指出要进一步清理、减少和调整行政审批事项。2014年《国务院关于深化行政审批制度改革加快转变政府职能转变工作情况的报告》中详细指出上年改革的成效。十八大以来，各级政府深入推进简政放权改革，持续取消和下放行政审批事项，取得了良好的改革成效。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要深化简政放权。而深化简政放权，离不开行政审批制度改革的推进与深化。

2.丰富改革经验

行政审批制度改革的方向就是通过剔除所有不符合《行政许可法》规定的行政审批，最终实现行政审批和行政许可内涵外延的统一，将行政审批纳入行政许可法规范。改革一开始，国务院就明确改革的目标主要是建立与社会主义市场经济相适应的行政审批制度，而改革的落脚点在于人民的满意度。在明确方向与目标的指引下，行政审批制度积累了如大力削减和精简行政审批，优化行政审批服务，开展相对集中行政许可权试点工作，不断提升改革法治化水平等丰富经验。

3.有效法律指引

改革于法有据是现行改革的重要指导方针，行政审批制度改革亦是如此。除了2004年正式施行的《行政许可法》提供了重要法律指引，截至2016年12月26日，新修订的法律、全国人大法工委解释、国务院决定等公开取消国务院部门行政许可事项23项，另10个子项，增列行政许可事项3项，另1个子项；取消中央指定地方实施的行政许可事项2项。[4]另外，2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过关于修改《中华人民共和国对外贸易法》等十二部法律的决定。[5]

4.顺应现代潮流

一方面，市场经济的发展离不开市场活力的释放。过于严格的行政审批不仅会阻碍市场的有效运行，导致市场被“统死”，增加审批的行政成本和纳税人的负担和寻租腐败机会。行政审批是干预市场的直接政策工具，当下的经济发展全球化，合理适用行政审批能够有效地指引市场朝正确的方向发展。另一方面，行政审批制度改革是转变政府职能，构建服务型政府和法治政府的重要举措。作为简政放权的重要内容和手段之一，行政审批制度改革在优化行政权力，向市场释放改革红利方面具有举足重轻的作用。推进行政审批制度改革，加大改革力度正是顺应新时代发展潮流的做法。

（二）行政审批制度改革的劣势Weakness

1.审批数量庞杂，事项繁多

我国行政审批制度改革已经历时17年，从总体上看取得了显著成效，但现有改革进程与目标仍有一定的差距。从国务院各部门行政审批事项汇总清单公布数据来看，59个部门共计1132项，知识产权部、旅游部、民政部等部门的审批项目中均含有不同数目的子项。审批项目数量较多、较繁杂的如税务部，共87项、证监会55项、民航局54项。[6]另，2018政府工作报告中指出“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，……”。[7]以上数据反映出我国行政审批数量之庞杂，审批事项之繁多。

2.2.1 料液比 随料液比增加，艾渣总黄酮提取率呈先升后降趋势。当料液比从1∶20增至1∶60时，总黄酮提取率显著增加；当料液比为1∶60时总黄酮提取率最高，为7.77%；继续增大溶剂用量后，总黄酮提取率反而下降。原因是溶剂过少，样品与溶剂不能充分接触，导致提取不完全；溶剂过多容易造成资源浪费且浓缩耗时较长从而导致总黄酮的流失。因此，选择料液比为1∶60 为最佳 。

4.正向激励与内生动力待加强

2.审批流程待进一步优化

性状:椭圆形或长椭圆形,略扁,皱缩而稍弯曲,长3-11cm,宽2-4cm,厚0.5-2 cm未去皮的可见轮状环节。外形很像天麻。去皮蕉芋,表面灰黄棕色,具密集的细纵纤维状纹理,横环纹稀,不明显。顶端有时可见芽及芽基痕;另端钝圆,无圆脐形疤痕,或有刀刻的疤痕。质坚硬,断面褐棕色,角质样,有众多小白点散在,系已木化的维管束,人们习称“筋”,而正品天麻的维管束散在,非木化,肉眼不能见到。有焦糖气,味甜,嚼之粘牙。

随着行政审批集中改革不断推进，服务中心广泛设立，各项行政审批流程较之于前有了转变，但与民众的期待还有一定的距离。“跑了很多次也没解决”的情况仍有发生，这与行政审批流程的优化息息相关，相关工作机构及其工作人员意识的转变也影响着办事效率的提升。流程的繁杂很大程度上影响了处理期限，流程中前一个因素发展的好坏直接影响后一个因素的发展情况。因而，要真正实现“办事跑一次”就必须从源头上解决问题。

江苏省苏州市总面积8 488 km2，可划分为平原、水面和丘陵3种类型。其中平原4 660 km2，占全市总面积 的 54.9%； 水 面 3 607 km2，占42.5%；丘陵 221km2，占 2.6%。境内河港交织，水网纵横，湖荡众多，拥有各级河道21 454条，计2万多km，大小湖泊323个。境内主要河道有苏南运河、望虞河、太浦河、张家港、浏河、白茆塘、七浦塘、常浒河、吴淞江等，在蓄水、泄洪、灌溉、排涝、防洪、引水、航运等方面发挥着无可替代的作用。

3.权力下放不足，下放质量待提升

切实加强境外安全管理。继续在制度建设、安全教育、防范措施以及应急预案制定等方面下功夫。对各单位贯彻落实《水利部关于加强部属单位境外机构和人员安全的若干意见》精神的情况以及所实施的具体对策措施等进行检查，督促各单位进一步完善体制机制，确保“走出去工作”又好又快地发展。

按中央要求，中央应准确到位地将应由下级执行的行政审批事项进行下放。但在实践中，部分下放到地方政府及部门的事项仅是形式上的，地方政府享有的只是收集文件资料、转交等权力，真正的审批权力被留在了上级，存在下放不到位，下放质量不高的问题。“放小不放大、放虚不放实、明放暗不放、放轻不放重”致使改革的含金量大打折扣。[8]一些与企业关联度较大、涉及部门核心利益的权力还未下放，如与企业办理贷款相关的土地或房屋测量方面的审批，各部门均不愿下放或取消有关审批事项，结果是几个部门重复测量产生重复收费，增加了企业一些不必要的成本。

考虑到渗沥液中钙镁硬度较高，受热后容易结垢，塔釜液需及时脱除固体，否则堵塞再沸器，故整体设计中增设高速管式离心沉降机，在此基础上，结合小试结果采用对原水汽提预处理及精馏提氨过程，设计采用汽提-精馏耦合脱氨工艺，设计规模为75 kg/h，效果预期为：塔釜脱氨废水氨氮＜100 mg/L，SS＜600 mg/L，塔顶浓缩氨水含氨＞15%。工艺设计如图3所示。

对于政府组织而言，行政审批制度改革是一场“自我革命”，“自我革命”的成功离不开内外两方面的动力机制。当前改革的推动主要是自上而下的“压力性”“动员性”改革，动力多数来源于市场经济发展的需求不适应社会环境，故行政审批制度改革仍有较大的空间完善内在激励。内在激励主要表现在政府的组织和制度层面，因问责考核的模式是负面地、被动地推进改革，政府组织的内生动力不足。具体到改革的个体，行政机关中的公务员在改革过程中发挥着重要的作用，而内生动力不足，个体层面的改革动力随之缺乏，最终影响了改革的进程。

5.审批职责模糊，法治化水平待提升

划清部门职能权限、摸清各自的权力边界才能有针对性地解决行政管理中面临的各类问题，明确政府与市场的关系，而行政审批制度改革的本质就是要处理好政府与市场的关系。尽管国家机构改革层层推进，权利清单、负面清单、责任清单三大清单协同作用，使得机构权力、义务、责任明显划分，但从横向看，这一改革成效还未在所有机构中有效展开。当前，政府部门职能重叠，职责交叉的情况仍有发生，部分行政审批职责还有待进一步明确。而职责的明确离不开法律规范的指引，但现行行政审批制度改革的法治化水平还有待提升，改革进程还存在一些法律问题，其一，概念不清：许可与审批不分，许可中仍包含非行政许可审批；其二，法律性质不清：如收费公路收费标准确定是行政许可吗？某省交通运输厅认为是，某交通运输厅则认为不是；其三，部分审批事项缺乏法律依据：明目繁多的许可证则是一个典型，如PCB制造商被要求办理《印刷经营许可证》，曾被调侃做电路板也要办印刷经营许可证。其四，违反法律规定：大量许可以国务院决定继续保留，违反了行政许可法及时提请人大及常委会制定法律或者自行制定行政法规的要求。

（三）行政审批制度改革的机会Opportunities

1.加入世贸组织，市场经济更加发展

SO策略就是发挥制度自身优势的同时，充分抓住外部发展的机会，达到“强强联合”的效果。在这样的组合下，行政审批制度改革应做到如下几点：

2.全面深化改革，转变政府职能推动

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，描绘出全面深化改革的蓝图，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。[9]行政审批制度改革对这一目标的实现发挥着重要的作用，同时改革目标的提出也助推行政审批制度改革向前发展。2018年3月28日召开的中央全面深化改革委员会第一次会议上，习近平主席强调，深化党和国家机构改革全面启动，标志着全面深化改革进入了一个新阶段，会议审议通过了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，《意见》指出切实解决企业群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题。另外，党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。[10]正是如此，行政审批制度改革拥有优越的大环境，广阔的发展空间。

1.在良好政治基础上充分抓住政策支持的机遇。行政审批制度改革有政策及领导人的支持，又有全面深化改革助推，外部经济发展还对改革提出了更高的要求，因而行政审批制度改革应依靠政治基础，抓住外部发展机会推动改革。

“互联网+”作为新型的发展手段，已经被广泛应用于社会各个领域，如交通运输、环境资源、农业发展、产品制造等，“互联网+”同样给行政管理带来了发展机遇。李克强总理说：“从简政放权、放管结合、优化服务，到大众创业、万众创新，再到‘互联网+’，这是一脉相承的。”[11]行政审批制度改革离不开充分利用“互联网+”的思维推进改革。利用信息技术优化与创新行政服务，成为了民众现实的期待，不同个体利益需求的满足更需要充分发挥“互联网+”及“大数据”等新型创新手段的作用。2016年9月，国务院发布《关于加快推进“互网联+政务服务”工作的指导意见》，“互网联+政务服务”把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能有深远意义。

4.现实发展所需，制度改革更加深化

2.总结自身丰富改革经验，顺应时代潮流，创新行政审批改革方式。经过17年的改革历程，我国行政审批制度改革在各方面取得了显著的成效，也积累了丰富的改革经验，如加强政府监管，推进行政审批领域防治腐败工作等。同时行政审批制度改革与市场发展要求、转变政府职能、满足群众需求是保持一致的，因而受到大力支持。但改革中仍存在群众满意度较低的现象，这还需要不断加大行政审批制度改革的力度，创新改革模式以顺应时代潮流。

（四）行政审批制度改革的威胁Threats

行政审批制度改革面临的威胁主要有两个方面：第一，国际竞争加剧，国内竞争深化。当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。[12]就外部而言，世界经济复苏乏力，内部来说，我国经济发展进入新常态。内外经济状况发展的变化都要求我们转变旧思维，创新发展模式，建立与新常态相适应的制度以对抗改革所面临威胁。第二，行政审批制度改革欠缺外部驱动力。政府组织机构习惯以“管理”性思维处理行政事务，改革经济发展的强烈愿望并不能直接转换为政府变革的动力，也即外部改革压力没有转换为内部改革动力，这在行政审批制度改革进程中是一个巨大的挑战。

三、SWOT矩阵分析

学生在桌面上出现了各种各样的摆法，有的同学从桌面上转移到空间试探，自然地就由二维空间转向三维空间，思维豁然开朗。

4.1.2 研究内容日益精确细化 群众体育研究内容日益精确细化也是这一期间的演化特点，由图7可以明显看出，随着时区脉络的推演，研究内容逐渐归类精炼，在2008-2011年期间，我国群众体育研究的内容十分冗杂，研究方向不明确，缺乏核心研究领域。自2012年开始，我国群众体育研究的内容逐渐精确细化，模块分明，这样有利于后续新的研究者更加快速准确地进入我国群众体育研究领域，同时，精确化的研究方向更有利于提升我国群众体育基础理论研究的深度。

（一）SO组合策略

2001年我国加入WTO，同年全面启动行政审批制度改革工作。为顺应时代的发展，加入全球经济的共同发展中，我国行政审批制度改革一步步推进，正是在这样的大背景下，行政审批制度改革具有强劲的外在驱动力。17年的经济发展，我们正享受着改革开放40年的红利，市场经济与世界接轨，经济实力不断增强，伴随市场的发展，行政审批制度改革势在必行。行政审批制度改革拥有市场提供的机会，现状要求深化行政审批制度改革，要求政府提供政务服务更加方便快捷，同时审批项目尽量削减，流程更加简便，权力更多下放，释放市场活力，最终形成政府、市场、组织、个人协同发展的局面，实现共建共治共享。

3.“互联网+”“大数据”助推改革

十九大报告指出：十八大发展以来的五年，经济建设取得重大成就，在世界主要国家中名列前茅，……稳居世界第二，全面深化改革取得重大突破。成就的取得需要改革的推进，尤其是市场经济的发展需要推进行政审批制度改革，不断为经济发展注入活力，创造积极灵活的氛围和环境。在现有改革的基础上总结经验，探索创新，促进行政审批制度的改革朝着目标前进。

3.在法律指引下满足现实发展的需求。2004年颁布实施的《行政许可法》对行政许可的设定和实施作出了明确的规定，这有助于将政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道。另，修正的《对外贸易法》就取消行政审批事项、拟取消职业资格事项等内容进行了规定，与之同时修改的11部法律同样聚焦在深化行政审批制度改革上。以上规定对行政审批制度改革提出了要求，即改革要在法治化轨道上进行。改革创新与法律要统一协调，遵循现有法律的指引。

运用SWOT矩阵分析法，对应优势、劣势、机遇、威胁分别列明SO、WO、ST、WT四种模式，将四种模式进行优化整合，进一步解决行政审批制度改革中的问题。

矩阵分析图

4.借鉴域外改革经验

日本与美国就行政审批制度改革积累了丰富的经验，对我国行政审批制度改革有重要启示。相较而言，我国的市场经济发展程度还有待提高，改革的方式上比二国要更为激进一点，这些因素一定程度上影响了我国行政审批制度改革的效果，总结经验教训吸取二国优秀做法不失为一个有效的办法。

（二）ST组合策略

ST组合应用于内部有优势，外部有威胁或挑战的情形，具体到行政审批制度改革中，就是要：

1.利用自身优势转挑战为机遇。行政审批制度改革进程中国际竞争加剧，国内竞争深化，二者均能采取恰当的措施加以改变。加强自身能力建设，这就要求先在国内环境采取措施。结合自身发展优势，不断深化行政审批制度改革，健全社会主义市场经济体制，建立与市场经济相协调的行政审批制度，增强自身竞争力与国际社会接轨，最后实现内外联动，转挑战为机遇。

2.增强行政审批改革外部驱动力。行政生态学理论认为，影响一个国家或地区行政系统的外部环境和生态要素是：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治架构。[13]要改善行政系统运行机制，就要从不同角度分析影响因素，各个击破，打造参与式行政审批制度改革，加大改革合力，从而增强行政审批制度改革外部驱动力。

（三）WO组合策略

WO组合即制度内部存在劣势，但仍有外部发展机会。

1.在经济全球化背景下改革行政审批制度，转变政府管理理念。行政审批制度改革要充分考虑经济全球化的大背景，只有顺应时代的发展，加强行政监管的同时放活市场，将“管理”转变为“治理”，如此扬长避短才能实现行政审批改革的目标。

例9：学生历史课梦中穿越到古代的片段，为了烘托气氛，设计了行云流水般中国泼墨风格的动画遮罩转场。剪辑时将古装片段插入视频轨，打瞌睡片段插入“覆叠轨”，打开覆叠轨视频的“遮罩和色度键”，勾选覆叠选项，下拉表中选择“视频遮罩”，选择下载好的泼墨视频动画做遮罩。呼应主题的泼墨动态转场方式，自然的将场景由现代课堂转换到春秋时期，流畅的进行了时空转换。给人以难忘的视觉冲击，顺利推动了情节的发展。

2.结合“互联网+”及“大数据”开展流程再造工作，简化审批流程，缩短处理期限。随着信息化不断发展，改革标准化、规范化、信息化、现代化目标的实现愈发需要引进创新手段和机制来计划改革进程，收集和分析改革涉及的各项数据，处理改革中出现的问题，建设改革智能综合平台等。

竹编的起源最早可以追溯到新石器时代，最早的竹编制品至今已经有5 000年的历史了。在原始社会，人们所收获的米粟和猎取的食物有了剩余，就发明了编织和制陶使食物得以保存，并砍来竹子、藤条，编成篮、筐和其他物件，用以盛放食物。经过多次的尝试，人们发现竹子相对于其他植物，具有更好的劈篾性能，且富有弹性和韧性，坚固耐用，是用来编织的良好选择，于是便成为人们编织器皿的主要材料。

3.转变政府职能态度，将权力下放做到位，明确职责界限。上级政府应当坚决执行中央决定，积极落实权力下放，将可以由下级政府行使行政审批权的事项完全下放，不得将下放权力拆分，自己保留实质审批权力，而让下级政府扮演一个文件转交者的角色。十九大报告指出，要赋予省级及以下政府更多自主权。权力下放部门应切实遵循这一原则，明确上下级政府、政府与市场、政府与社会组织的边界，该放就放，该调就调。

4.改革激励模式，由负面激励转变为正面激励。负面激励往往导致消极式、被动式改革，宏观层面应该改革整体激励机制，转变“自上而下”的改革模式，加大地方试点改革力度，赋予地方更多的自主权，上级政府更加注重引导和监管而非管理，下级政府更加注重实际执行，由此激发改革的整体积极性。微观层面应该重视公务员个人积极性的培养，如加强对公务员的培训，将其个人利益与集体利益挂钩，建立改革补贴制度等。

5.提高法治化水平。在推进和深化行政审批制度改革的过程中，首先，要明确行政审批与行政许可的关系，将真正该由《行政许可法》规范的事项纳入法律规制范围，依据法律该取消和调整的事项依法调整。其次，以国务院决定方式保留的行政审批该提请全国人大常委制定法律的，应当及时提请处理。最后，有必要建立一套规范行政审批的管理制度，将审批留存、取消、下放或调整的事项统一标准，系统规定行政审批制度改革的监管方式，明确监管责任。不仅要从整体上实现改革法治化高水平，还要在每一具体事项处理上遵守法律法规的规定，保证每一审批事项于法有据，有法可循。

内部控制是预算绩效顺利执行的保障机制，对于提高绩效管理效率性的同时确保其规范性作用显著。因此，各部门要明确主体责任，完善各项制度，强化内部流程控制，确保不相容岗位相互分离，对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中，减少人为操纵因素，保护信息安全。

本研究创新点体现在，技术回归教育本质的应用探索，适应大数据时代学生学习方式的创新研究，资源建设从独享思维走向共享思维，既有利于推动我校数学课程文化资源的建设，又向其他中小学和社区开放资源共享平台.

（四）WT组合策略

较之于前三个组合，WT组合是最不受欢迎的，不仅制度自身存在劣势，外部还面临挑战或威胁，但并非没有解决办法。可以通过协调内部劣势与外部挑战，深化改革，形成内外合力，双向培养改革驱动力。同时要将问题以大化小，遵循由内而外的原则解决矛盾。举例而言，影响行政审批制度改革的重要因素之一是政府机构的调整改革，这属内部影响因素，目前政府机构数量较多，编制适用效率较低，在推进行政审批制度改革的过程中，加大机构整合力度，优化政府机构部门设置。内部改革同时注重效率与质量，保证改革拥有强大内在驱动力，再引向外部驱动力，同时作用，推进改革进程。