粤港澳大湾区城市群空间协同关系及边界增长潜力分析

党的十九大报告提出以城市群为主体构建区域协调发展新机制，粤港澳大湾区是我国三大城市群之一，粤港澳大湾区建设作为国家战略，也是贯彻 “一国两制”和深化改革开放的试验田，探讨粤港澳大湾区城市群的协同发展机制可以为新时期我国区域协调发展新机制提供经验启示。粤港澳大湾区内阻碍要素流动聚集和产业关联互动的城市边界广泛存在，不仅有“一国两制”下的关境阻碍，也有珠三角9城市间的行政分割和地方利益竞争。区域协同发展则需要从“去边界化”着手，本文尝试从空间协同关系的边界效应视角，探讨粤港澳大湾区城市群边境增长潜力和“去边界化”空间协同模式，以期获得相关政策启示。

一、粤港澳大湾区协同发展机制的内涵界定

区域协同发展作为区域合作发展的高级阶段，具有多主体、深层次、动态性和联动性特征，区域主体间在要素、产业、创新活动及至公共服务等方面展开全方位、多领域的合作，从功能合作走向制度合作，以互利共赢为目标追求协同利益最大化。国内外学者从不同角度解读区域协同发展机制内涵（李建平，2017；龙建辉，2018；向晓梅、杨娟，2018），虽然切入点不同，但相关机制内涵都有交集，本文将不同切入角度的区域协同发展机制整合为四维分析框架（图1）。

从粤港澳大湾区空间关系的动态演变视角看，空间协同包含了空间分工和空间一体化过程。空间分工既体现为区域产业分工，也反映区域空间结构特征。粤港澳大湾区的空间结构特征，具有典型的多中心和圈层结构特征，中心与外围城市间基于产业分工和职能分工发展起来的城市协作关系较为普遍，并通过基础设施共建及互联互通促进城市空间一体化。空间一体化，首先表现为要素的自由流动（即区域间价格指数趋同和要素均等化过程），其次是消除要素流动障碍，如边境障碍、运输成本和贸易成本等。此外，由于空间分工中亦包含了区域产业分工，从区域产业协同角度，空间结构的演化过程，也是产业链整合和空间对接过程，通过核心城市产业扩散促进了城市边界地区增长，并通过产业链整合与空间对接促进区域产业结构联动升级。

二、大湾区城市群的边界效应识别与边界增长潜力测算

边界效应是指跨经济体间由于行政区划、关境或国界分隔等形成的市场分割及要素流动障碍等，或者由于不同行政主体或制度差异带来的分工协作障碍。从边界效应视角观察城市群空间协同关系，粤港澳大湾区不仅存在“一国两制”下跨关境的市场分割与要素流动障碍，在我国行政区划背景下城市间的市场分割与要素流动障碍以及分工协作障碍也广泛存在。另一方面，由于边界地带相邻两城市发展势能差距和边界地区的要素价格洼地的成本优势，边界地区往往也是接受相邻城市产业扩散的再集聚空间，这种边界效应则是促进了边界地区的增长机会，而这种增长机会又取决于邻近两城市间相互作用力大小和产业结构相似性或互补性特征。除特殊说明外，本文测算数据来源于历年广东省统计年鉴。

图1 区域协同发展机制的内涵

（一）基于行政单元的边界效应初步识别

（二）城市群空间相互作用力与核心扩散能力

本文用重力模型测算城市群空间相互作用力的方法如下：

其中，Rij为两城市间的作用力，Pi和Gi分别为城市i的人口和GDP规模，d为两城市间的距离（数据来源于百度地图测算）。如果两城市规模不同，则城市i对城市j的作用力和城市j对城市i的作用力是不同的，为了体现不同规模城市相互作用力差异，我们以城市人口和GDP规模之积共同定义的城市综合质量为权重，修正重力模型（彭芳梅，2017；王芳芳，2018），令rij为城市i对城市j的作用力：

图2 粤港澳大湾区城市群比较区位熵值变化

大湾区城市群具有典型的圈层结构特征（图3a,b,c,d），其中广州、深圳、香港位于核心圈层，对扩散带动和接受辐射能力均较强，而佛山、东莞位于第二圈层，接受辐射能力明显大于对周边的带动能力。澳门由于经济规模与人口规模均较小，位于第三圈层。图3a显示了深圳在2005年接受辐射要明显高于对周边带动作用，从2010年以后（图3b,3c,3d），深圳对周边地区的扩散带动作用明显加强，且超过接受辐射作用，两者之差为正值，其核心功能不断增强。而香港对周边的扩散带动作用则是不断减弱，2017年两者之差呈负值。城市间作用力越强，其边界扩散能力也越强，图3（纵坐标值）也显示了2005—2017年城市间作用力整体呈现不断上升态势。

（三）基于“核心—边缘”的产业转移—扩散模式的边界效应

图3a 2005年城市群作用力

图3b 2010年城市群作用力

图3c 2015年城市群作用力

图3d 2017年城市群作用力

城市间相互作用过程是通过要素流动及其载体的产业集聚与扩散过程得以实现，而城市间相互作用的空间又集中体现在边界地区。边境地区具有土地供给相对优势和交通便利等，亦是承接核心产业扩散和产业转移的集聚空间。相邻城市的产业扩散，既可能源于核心集聚不经济引起的同质扩散，也可能源于产业结构差异性产生的分工协作或利用相邻城市的关联配套需求。以下分别从异质产业介入和同质产业关联扩散两个角度分别描述边界地区承接产业转移与产业扩散的增长潜力。

1.异质产业的边界介入与边界增长潜力

借鉴余斌等人（2012）的方法，分析相邻两城市主导产业结构相近性或差异性，判断边界地区主导产业的介入机会（IO）的测算方法如下：

M、N分别为相邻两城市的主导产业数，R为两城市相同的主导产业数。

如果M=N=R，两城市主导产业完全相同，同构引起竞争，边界地区的介入机会为0；R=0，两城市主导产业完全异构，异构促进合作，边界地区的介入机会为1； M+N＞2R，两城市主导产业存在差异，边界地区的介入机会取值为（0-1）。

为了确保国防教育在学校顺利开展，学校还建立了校长负责，班主任为组成的工作班子，形成了国防教育通联网络。赵天明校长亲自负责，认真研究分析国防教育工作的要求、任务、制订计划，制订管理措施，落实教育阵地，保证了国防教育在学校工作中的地位。大队辅导员和班主任负责落实计划，研究和设计活动方案，并且总结工作中的经验，保证国防教育的正常开展。

图4显示的珠三角九城市异质部门的边境介入机会（IO系数），广州—佛山、广州—东莞、深圳—惠州、珠海—江门等城市边境都具有较高的异质介入机会，其中广州—东莞、深圳—惠州、珠海—江门的异质介入机会不断增加，而广州—佛山则是不断减弱。广州—惠州也有较高的异质介入机会，但由于两地边界地区距离中心城市较远，因而实际介入机会并不多。

2.关联产业的边界集聚与边界增长潜力

边境地区产业集聚更可能与核心区的集聚不经济及产业扩散过程相关，产业同构的相邻两城市边界地区也可能成为同构产业的集聚空间，这样更便于利用核心城市的关联产业配套，并克服集聚不经济的负面影响，其关联扩散能力与两城市同构产业数量与相对规模有关，也与两城市间作用力相关，据此构建同构产业的边境增长潜力模型：

上式中 为同构产业的边境增长潜力，FiA和FiB分别为城市A和城市B的同构产业i的总产业值（增加值），TA和TB分别为城市A和城市B的制造业总产值，RAB为两城市间作用力系数。

图5显现的同构产业边境增长潜力，广州—佛山、深圳—东莞、深圳—惠州之间具有较强的增长潜力，佛山—中山、佛山—江门、中山—江门之间的亦具有一定的边境增长潜力；而珠海—江门、广州—惠州、佛山—肇庆之间的边境增长潜力较弱；东莞—惠州之间边境增长潜力不断上升。此外，广州—东莞两市近年来产业结构调整较为明显，其中2013年两市纺织服装业、服饰业替代了酒、饮料和精制茶制造业，边境增长潜力明显提升，而2016年由于广州市纺织服装业、服饰业区位熵降至1以下，从而使两城市同构主导产业部门由2降为1，也导致同构产业的边境扩散潜力明显下降。

三、粤港澳大湾区“去边界化”空间协同模式及存在问题

粤港澳大湾区不仅涉及“一国两制”下关境阻碍，也存在珠三角9城市间行政分割和地方利益竞争。阻碍要素流动聚集和产业关联互动的城市边界广泛存在，基于市场的城市群分工协作关系难免受到地方政府行政干预，地方政府间的利益协调和互利合作也是大湾区合作的重要议题。“去边界化”需要找准问题层次，从典型区域着手，以特定空间为载体，由点及面推进“去边界化”的空间协同过程。基于边界类型和协同关系可着手以下三种空间协同模式：

1.广东自贸区“先行先试”模式

图4 异质部门边境介入机会

图5 同构产业的边境增长潜力

广东自贸区三大片区作为我国改革开放的试验田，不仅承担了深化粤港澳合作领域的先行先试功能，更是在积极探索消除边境障碍领域进行了诸多尝试，并首创了南沙“智检口岸”高效通关模式等。广东自贸区三大片区融合、推进“去边界化”，一是享有“负面清单”政策自由度，可发挥制度创新优势；二是存在与港澳毗邻的边界效应，有利于聚合三地要素优势；三是肩负成功经验的复制推广功能，在面向港澳开放领域的功能经验可进一步在大湾区建设中推广复制。

广东自贸区“去边界化”面临的主要问题在于，“负面清单”制度创新功能没有得到充分发挥，深化改革开放动能尚显不足，更需要借助大湾区规划来明确功能定位，充分释放制度创新优势和聚合要素的综合优势。

2.广深科技创新走廊“创新示范”模式

《广深科技创新走廊规划》（简称为《走廊规划》）对广深科技创新走廊总体定位是“为全国实施创新驱动战略提供支撑的重要载体”，旨在打造成为广东产业升级示范空间和高科技产业的承载空间。具体定位为“全球科技产业技术创新策源地、全国科技体制改革先行区、粤港澳大湾区国际科技创新中心的主要承载区、珠三角国家自主创新示范区的核心区”，充分体现其“创新引领”和“创新示范”功能。其“引领”和“示范”功能不仅在于创新要素集聚机制，还体现为创新空间整合模式——充分利用穗莞深三市边界地区，该地区现有开发程度不高、空间连贯性较好、可供地资源较为充足。走廊位于跨边界的三城区，在招商引资、行政审批、土地流转、人才流动等的行政壁垒也需要消除，因而广深科技创新走廊建设的“去边界化”也是突出问题，迫切需要城市间的合作共建创新模式。

广深科技走廊规划主要问题在于，一是与现有自贸区的创新资源集聚形成空间竞争关系，二是《走廊规划》作为省级规划文本，在城市间统筹规划和整合港澳科技创新资源方面存在局限性，三是需要与大湾区建设科技创新中心的总体目标实现对接。

3.城市边界“产业扩散—产业协作”模式

近年来，在珠三角城市边界地区也出现了新的产业集聚趋势，与之前实施的以“双转移”战略推动产业转移不同，这种产业集聚趋势是以市场为基础，主要利用城市边界地区的廉价土地供给和地理邻近及交通便利等条件，以镇为单位建设跨市合作的工业园区和科技园区，来承接中心城区的产业扩散或配套协作（黄耀福、李敏胜，2018），并形成两种典型的边界增长模式：产业扩散模式和产业协作模式。产业扩散模式以深莞惠边境地区最为典型，深圳制造业企业向周边城市转移，带动深莞、深惠边界地区增长。产业协作模式的典型区域，如广州黄埔港与东莞珠江沿岸，围绕港口供应链，形成了加工—运输—出口—维修等一体化产业链条。城市边界增长的两种模式，在探索“去边界化”的实践中已积累了诸多的成功经验，特别是对于处理产业转移与产业升级、协调传统产业与新兴产业的空间关系上都是有益的尝试。

但这些模式也存在一些问题，如规划层次较低、与相关的省级或国家级等上位规划对接不充分、园区基础设施水平较低、存在不同程度的粗放增长特征等，如果不进行科学规划引导，也可能诱发新的边界问题，并演化成为大湾区区域协调发展的阻碍因素，因此需将其纳入大湾区产业和空间发展整体规划中予以统筹考虑。

四、促进大湾区空间协同发展的政策建议

大湾区“去边界化”既是一个深化行政体制改革议题，同时也是一个促进要素与商品的市场一体化议题，涉及“一国两制”的基本制度、行政区分割、地方利益协调、国民待遇与公共服务供给均等化等一系列政治经济社会问题。解决这些问题是一个长期过程，需要有长远设计和多方参与，应遵循“顶层设计、主体参与、多元治理、联席会议”原则，创新粤港澳大湾区区域合作机制，为此提出完善粤港澳大湾区“去边界化”空间协同机制的对策建议如下：

1.积极谋划和推动大湾区城市政府间建立联席会议制度

大湾区建设的主体是各城市政府，尽管城市政府的行政层级不同，但仍然需要搭建一个政府间的交流平台，以充分表达各自利益诉求、对话矛盾问题和探讨解决方案。

此外，大湾区建设需要创新公共决策机制，扩大社会参与，逐步建立和完善由公共部门、私人部门、社会组织、市民共同参与的大湾区政策协调体系。可以在联席会议制度下，通过发展论坛或下设专门委员会咨询会议等形式，充分吸纳专业人士、社会组织或私人部门参与讨论区域合作发展议题，表达利益集团诉求和决策咨询建议等，从而确保大湾区建设多元治理体系的制度设计发挥有效作用。

2.发挥南沙自贸区对港澳全面合作综合优势，加快推进“去边界化”进程

南沙自贸区在广东自贸区三大片区中占据面积绝对优势和大湾区几何中心区位，加之优越的港口条件和良好的生态环境，在深化对港澳全面合作、构建一体化交通网络枢纽、打造优质生活圈等方面具有得天独厚的优势。但优势需要积极行动才能转化为现实，尽管前期已积累了诸多成功经验，但这些经验仍然是碎片化的，需要进一步梳理经验、积极复制推广，寻找新的实践突破口，以落实大湾区建设规划为主线，不断探讨新的“去边界化”实践领域。例如进一步落实简化过关手续、港澳居民在自贸区的国民待遇和投资优惠政策等，以及在南沙建设“香港产业园（科技园）”和“澳门产业园（科技园）”各相关的配套优惠政策，吸引海外、港澳科技人员在南沙落户的优惠政策等。

3.整合大湾区科技创新资源积极对接广东自贸区制度优势

依托广深科技创新走廊建设，整合穗莞深港澳科技创新资源和高技术产业发展的空间载体，将大湾区的高新区、广深科技创新走廊、中新（广州）知识城、港深创新科技园、南沙庆盛科技创新产业基地、横琴粤澳合作中医药科技园等高新技术产业发展平台，对接广东自贸区的先行先试制度优势，以落实大湾区建设规划为契机，高标准统筹规划大湾区科技创新资源与高技术产业空间载体，打造全球科技创新资源的集聚高地和高技术产业的策源地，加快推进广东自贸区面向港澳开放的成功经验的推广应用，并在大湾区内率先复制应用推广。

4.规划引导边界可持续增长模式，优化粤港澳大湾区协调发展的空间格局

基于市场的边界增长有利于促进要素自由流动和空间结构优化，大湾区城市应处理好“产业转移”与“产业升级”的空间关系。一方面，要充分利用市场机制促进传统产业边缘扩散，为新兴产业腾出发展空间。另一方面，也需要发挥规划引导作用，避免产业无序扩散，促进边界产业对接和协同发展，应尽早将目前城市边界地区的各类园区纳入统筹规划并与上位规划衔接，以互利合作为原则规划边界可持续增长模式，促进粤港澳大湾区的协调发展和空间结构持续优化。