“推—拉”理论视域下中国特大城市人口调控分析

一、国内关于特大城市人口调控问题的讨论和梳理

随着北京、上海和深圳等特大城市人口的持续增长，由人口膨胀所带来的“城市病”问题愈发突出，中国特大城市人口调控问题成为了社会普遍关注的热点。习近平总书记在2015年2月10日的中央财经领导小组第九次会议上提出：要“疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展”，“探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式”。[1]特大城市人口调控问题已经成为一个现实性的国家战略议题，近年来北京、上海等特大城市相继出台了大量的人口调控政策，但调控效果褒贬不一。学术界的专家和学者对于特大城市人口调控问题进行了大量的研究和讨论，讨论内容可以简单概括为两个方面：一是特大城市是否应该进行人口调控？二是如果需要对特大城市进行人口调控，那么应该怎样进行调控？下面以这两个问题为主线，对学术界关于特大城市人口调控的讨论进行一个简单的梳理。

首先是学术界对于是否应该对特大城市人口进行调控的讨论。否定派的学者们认为不应该对特大城市人口进行调控，原因主要有两点：一是同国外都市圈（东京、首尔、孟买等都市圈）相比，中国特大城市的人口密度相对较低，中国特大城市的经济发展水平可以吸纳更多的人口，故不应该对特大城市进行人口调控（黄文政，2017[2]；蔡继明，2017[3]等）；二是市场机制能够对特大城市人口规模形成自发调节，人口调控可能会影响市场机制的资源配置作用（陆铭，2015[4]；熊柴，2016[5]等）。赞同派的学者则认为对于特大城市人口的调控是必要的，冯晓英（2005）认为通过经济和社会政策调整实现人口规模调控目标，对北京实现可持续发展具有重要的意义[6]；吴燕青（2007）认为城市人口的过度增长会导致城市拥堵、环境污染、住房紧张等一系列问题，有必要对城市人口的机械化增长进行调控[7]；黄荣清（2011）认为水资源问题是特大城市发展必须要考虑的问题，人口的过度拥挤势必会导致资源的紧张，所以必须限制北京市的人口数量[8]；刘志（2013）认为按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，应该对北京市人口规模进行调控[9]；童玉芬（2018）从市场失灵、人口和城市病之间的相关关系以及城市资源短板等方面出发，论证了特大城市人口调控的必要性。[10]总而言之，在特大城市是否应该进行调控这一问题上学术界仍旧存在较大分歧，并未达成统一的共识。

第二个方面是关于特大城市人口调控方式和调控效果的讨论。近年来，北京和上海等特大城市陆续出台了一系列人口调控政策，但现实表明各类调控政策的效果并不理想。段成荣（2011）认为，特大城市的人口调控和城市化同时进行，城市化导致人口向大城市转移是人口调控政策不明显的重要原因[8]；王桂新（2011）认为，在我国社会主义市场经济体制下，资源向大城市集中必然会导致人口不断向大城市流动，这也是调控政策无效的主要原因[8]；陆铭（2015）认为，在市场配置资源的基本规律下，任何人口调控政策只能作为一种短期的应急措施，从长期看，人口调控不会导致大城市人口出现负增长的情况。[4]对于特大城市人口调控的方式（手段）的讨论，学者们的观点则趋于一致：大多数学者认为人口调控应该以经济和法律手段为主，通过产业转移等手段实现人口转移，而不应该使用过多的行政手段干预（陆杰华，2011[8]；张强、周晓津，2014[11]；盛亦男，2016[12]；童玉芬2018[10]等）；也有学者提出通过“郊区疏散化”的方式，缓解特大城市中心拥堵的问题。[13]

学术界对于特大城市人口调控问题已经进行了全面的讨论，但是从特大城市人口调控的理论层面进行研究相对滞后。[10]本文从经典“推—拉”理论着手，对中国特大城市人口调控进行分析，试图为人口调控提供一定的理论支撑。

二、城市间人口流动的一般“推—拉”理论与模型

“推—拉”理论是研究人口迁徙的经典理论，最早由美国学者Everett Lee提出。[14]经典“推—拉”理论认为：在市场经济和人口自由流动的双重条件下，人口迁移可以改善迁移者的生活水平。能够改善迁移者生活（收入）水平的地区对迁徙者形成拉力，而迁出地不利的生产和生活条件则会对迁徙者形成推力，二者共同构成了劳动力迁移的主要动力。值得一提的是，无论是在迁出地还是迁入地，均存在拉力和推力两种作用力，只不过迁入地的拉力要明显大于推力，迁出地则相反。

除“推”“拉”两种作用力之外，还有诸多因素会影响劳动者的迁移。如生活习俗、文化传统、迁移距离以及户籍制度等，这些影响劳动力流动的因素被称为“中间障碍”。其中，户籍制度是区别于我国和国外人口流动的重要因素之一。户籍制度的建立是一种政府的主动行为，所以部分学者习惯将户籍制度这一“中间障碍”归为城市的“推力”要素并进行研究。随着近年来各城市“抢人大战”的不断升温，各大城市纷纷降低落户标准以吸引人才，户籍制度其对于我国人口迁移的作用愈发减弱。但对于特大城市而言，户籍制度在特大城市人口流动方面仍旧发挥着重要的作用。

传统的“推—拉”理论是建立在城乡二元结构之上的，人口的流动主要体现在农村地区人口向城市地区的迁移。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施，大量的农民从土地中解放出来，涌入城市。但是受户籍制度的限制，农民进城务工却并不能定居城市，成为了“生产在城市，消费在农村”的农民工群体。农民工进城是城市拉力和农村的推力相互作用的结果，农村推力最主要的表现是农村收入水平低下和发展机会的缺乏。[15]城市较高的工资待遇以及发展机会是导致农村劳动者流入城市的最主要原因。同时，由于户籍制度的限制，我国的农村劳动者流动同国外城乡劳动力的流动存在很大的区别，这也导致国内学者更加关注于农民工的流动以及市民化问题。值得一提的是，虽然户籍制度从政策方面限制了农民工在大城市的留居，但随着近年来社会制度的完善以及经济的发展，情况似乎发生了一些变化：有学者利用中国动态人口监测数据研究发现，在城市生活时间越久，流动人口的生育率会逐步提升。[16]这也就意味着农村劳动者虽然不能够轻易取得城市户籍，但由于对于城市资源的低需求性以及对“城市病”的高忍耐性，导致农民工群体在城市具有更高的留居弹性，户籍制度对农民工的限制在近年来产生了新的变化。

此外我们注意到，除传统的农村人口向城市转移，“推—拉”效应还体现在（特）大城市对于中小城市人口的拉力，而这部分迁移的劳动力则以受过良好教育的大学毕业生、精英人才以及年轻创业者为主。这部分群体是传统“推—拉”理论所忽略的。大学生离开户籍所在地去往大城市地区求学，在大城市接受过高等教育的毕业生大概率会因为更多的工作机会以及更好的薪资待遇而留在大城市工作；而对于年轻的创业者而言，大城市往往具备更成熟的创业条件和政策支持，尤其是在信息网络、电子科技等行业，大城市具有更强的创业优势；各领域的精英人才则会成为各大城市企业极力拉拢的对象。传统“推—拉”理论下的农民工群体，以及现代社会的大学毕业生、青年创业者以及各类科技人才共同构成了中国城市间人口迁移的主体。在传统“推—拉”理论的基础上，结合城市之间人口流动的规律，文章构建了中国城市间的“推—拉”理论模型（图1）。

如图1所示，影响城市之间劳动力流动的主要因素仍旧是“推—拉”二力。中小城市较差的经济发展水平、不良的就业环境等推力B和（特）大城市良好的经济发展水平，丰富的资源等拉力A（C）刚好呈现出反向同质的关系。虽然中小城市也存在一定的拉力如劳动者生活习惯以及父母亲友等社会关系，但这些微弱的拉力实在不足以抵挡（特）大城市强烈的拉力（具体也可以表现为中小城市的推力）。当中小城市的拉力小于推力时，其“推拉差”△E就表现为负值，人口就表现为由中小城市人口向（特）大城市流动的趋势，在现实中，中小城市也大多为人口净流出城市。

中小城市流出的人口会选择流入预期收益最高的城市，特大城市由于其强大的拉力成为了人口流动的第一选择。对于特大城市而言，其拉力集中表现为繁荣的经济发展水平、强大的就业平台和发展前景、丰富的医疗和教育资源、优良的文化和社会环境等。特大城市的拉力A和其他城市的拉力C之间形成了巨大的差距，这也就导致特大城市流入的不仅仅是中小城市人口，还包括大量大城市人口。特大城市人口的急剧膨胀，在促进经济发展的同时也产生了一系列的“不良反应”，如自然资源的短缺和环境的恶化、生产生活成本不断提高等，这一系列问题也就是我们常说的“城市病”。特大城市的“城市病”对人口流入产生了一种反向的推力A，而且随着大城市人口的继续增加，这一推力也在不断增强。政府为了控制特大城市人口规模也相继出台了一系列的政策法规并动用一定的行政手段，这在一定程度上加剧了特大城市的推力。特大城市的拉力和推力之间形成了“推拉差”△M。

图1 城市之间人口流动的“推—拉”理论模型

“推拉差”的正负决定了城市人口的流入和流出机制。在中国特色社会主义市场经济体制下，资源向特大城市的集中是一种必然结果，资源的集中必然会导致特大城市的拉力居高不下，虽然特大城市的“城市病”以及政府的调控能够在一定程度上提高特大城市的推力，但推力的力量远不及特大城市的拉力。只要特大城市的拉力大于推力，即城市“推拉差”△M值为正，就意味着人口流入的预期收益是增加的，人口向特大城市涌入的趋势就不会改变。在特大城市自然资源有“天花板”限制的背景下，政府就必须对特大城市的人口规模进行调控。“推拉差”从理论的层面说明了特大城市人口调控的必要性，但同时我们注意到：城市与城市之间的“推拉差”也存在互相的影响。在特大城市的推力不断提高，而拉力增速不及推力增速时，其他大城市由于户籍制度的松绑以及“城市病”的不明显，就会导致其“推拉差”△N值不断提高，人口流入的速度就会呈快速上升的趋势，这也为我们研究特大城市人口分流提供了一种可行的理论方案。

三、城市间“推—拉”模型下特大城市人口调控机制

通过对城市之间的“推—拉”模型进行分析，我们可以得出特大城市人口调控理论层面的三种方式：一是从特大城市“内部”而言，降低城市拉力、提高城市推力；二是从特大城市“外部”而言，提高其他城市拉力、降低城市推力；三是通过户籍制度提高特大城市的留居障碍。下面我们就这三种方案的实现机制一一展开讨论。

（一）特大城市人口调控的“内部”机制

特大城市人口调控的“内部”机制就是降低特大城市拉力，提高城市推力。对于特大城市而言，资源的聚集是其发展的原因也是其发展的结果，城市发展的规律必然会导致资源更加集中，若想降低特大城市的拉力，必须加强政府的调控。如疏解北京市非首都功能政策，就是通过政府政策的制定将一部分北京市的制造业、教育、服务及医疗资源、物流及批发市场等迁出北京，从而达到疏解北京人口的目的。但北京自动疏解部分资源的主要原因是其首都的特殊定位，像上海、深圳等以经济发展为核心的特大城市，目前大多是凭借市场来实现其资源的外溢和转移。如2018年7月，华为公司因为深圳地价高企，决定将部分产业及部门搬迁到东莞，但其公司的总部及财务系统等仍旧会留在深圳。特大城市的资源集聚能够为企业和个人带来极大的便利和效益，华为公司搬迁东莞，是因为企业扩张的需要。对于已经在特大城市“落户”的低地价敏感度企业和单位，通过市场或者城市理性经济体本身来实现其资源的外流可能性极低。故通过政府制定政策，将部分产业及单位转移，是特大城市降低拉力的最好方式。

另一方面是提高城市的推力。特大城市的推力分为市场推力和政府推力，前文我们已经谈到，市场推力简单可以概括为大城市的“城市病”。不良的生活环境会对人口的流入形成负面效应，但是“城市病”对于城市的发展会形成极大阻碍，政府不仅不能够通过放任“城市病”来控制人口流入，还必须极力减轻“城市病”以促进城市健康发展。政府推力则主要表现为行政手段和政策法规。行政手段对于特大城市人口短期的调控能够取得较为明显的效果，但同时也会带来诸多社会问题和舆论压力，学术界对于政府行政手段调控也大多持反对意见。所以从特大城市“内部”而言，实现人口调控的最佳方式是通过产业、资源转移的方式降低城市拉力，而非一味通过行政手段提高城市推力。

（二）特大城市人口调控的“外部”机制

特大城市的外部机制是提高其他城市拉力、降低推力，从而实现其他大城市对特大城市的分流。目前国内学者对于特大城市人口调控的讨论多集中于城市内部，但现实中，其他城市尤其是一线城市对于人口流动以及大城市人口分流发挥越来越重要的作用。

前文我们谈到，在城市间“推—拉”理论下，人口流动取决于城市推力和拉力之间的“推拉差”或“收益差”。只要“推拉差”值为正，迁入的预期收益就为正，人口流入的趋势就不会停止，这也是特大城市内部人口流动的基本规律。但是随着其他大城市的发展，城市之间人口流动效应也愈发明显。如图2所示，本文构建了其他大城市分流特大城市人口的机制图。对于中小城市而言，其“推拉差”△E一直处于负值或者较低水平，中小城市作为人口净流出城市的现状将会持续。特大城市对于人口的拉力处于最强水平，但同时特大城市的推力也强于其他城市，随着特大城市城市病的加剧以及政府推力的不断增强，其“推拉差”△M的绝对值会不断减小，这也就意味着人口迁入的“收益值”不断减少。而同时，随着其他大城市发展水平的不断提高，且推力维持在较低水平时，大城市的“推拉差”△N的绝对值会不断增大。在这样的背景下，特大城市和大城市之间的人口流动趋势就会发生变化。

图2 大城市人口分流模式

特大城市的“推拉差”△M不断减小，大城市的“推拉差”△N不断增大。只要大城市的“推拉差”△N超过特大城市的“推拉差”△M，就代表着人口流入大城市的预期收益超过了特大城市。如此一来，来自中小城市的人口会选择流入大城市，而非特大城市；另一方面，特大城市的流动人口由于周边大城市的高预期收益而选择流出，即出现特大城市人口向大城市逆向流动的现象。

表1展示的是特大城市和大城市之间推拉效应的对比。从表中我们可以看出，随着特大城市城市病的不断加重以及行政调控力度的不断加码，“推拉差”会呈现出不断减小的趋势。与此同时，其他大城市由于经济发展水平的提高以及远低于特大城市的“城市病”，使得大城市的“推拉差”不断增大，大城市的发展为特大城市的人口分流提供了可能。所以从城市之间人口迁移的模型来看，特大城市人口调控的另一个重要方式就是加强周边其他大城市的“推拉差”，构建卫星城、城市副中心等[17]以实现特大城市人口的转移。

（三）特大城市人口调控的障碍机制

在经典“推—拉”理论中，影响人口流动的障碍主要是生活习俗和迁移距离。在中国，除传统的两大障碍之外，还包括户籍制度。中国特有的户籍制度是导致中国“推—拉”模式不同于其他国家的重要因素。Li Q（2003）认为，“由于户籍制度的存在，中国人口流动的推力和拉力都发生了变形”。[18]从总体上来看，中国劳动力流动趋势和户籍制度的变化有着密不可分的关系。

表1 特大城市和大城市之间“推—拉”效应对比

中国的户籍制度是计划经济时代的产物，在计划经济时期满足了社会资源分配的制度需求。[18]随着中国由计划经济向中国特色社会主义市场经济的转轨，为了满足市场经济发展需求，户籍制度开始了渐进式的改革。如20世纪80年代的“允许农民自带口粮进城”；90年代为顺应乡镇企业发展的乡镇户籍制度改革等。改革开放初期中国人口流动的主要动因“与其说是推力和拉力，不如说是户籍制度的变革”。[19]21世纪以来，随着经济的快速增长和中国特色社会主义市场经济体制的不断完善，户籍制度进一步松化和放宽，农民工群体成为中国人口流动的主力军，为中国经济的发展做出了重要贡献。而随着近年来知识经济、高新技术产业的不断发展，城市对于高素质人才的需求不断扩大，各大城市纷纷出台各类“人才落户”政策，吸引高素质人才落户就业。在大城市，户籍制度对于高素质人才而言已经“形同虚设”，而对于农民工，户籍制度仍旧是影响其定居的重要因素。

对于中国的特大城市，户籍制度一直以来是其人口调控的重要手段之一，但是相较于大城市，特大城市户籍制度的人口控制效应存在明显的不同。首先，特大城市的人才落户政策门槛要远远高于其他大中城市。特大城市多采用积分落户的形式，没有取得户口，就意味着没有办法享受到大城市医疗、教育、社会保障等方面的便利，这也导致众多年轻大学毕业生对于特大城市“望而却步”，纷纷逃离。在众多大城市“求贤若渴”放宽落户政策的当下，特大城市依旧“高冷”。其次，在特大城市中，农民工群体似乎也找到了更为适应的生活方式：他们对于教育、医疗、生活等需求较低，对于特大城市的环境污染、高房价、交通拥堵等问题也不敏感[10]，无望获得特大城市的户口也使得这部分群体“安于现状”。所以说，在特大城市，户籍制度限制的主体是大学生和年轻创业者，农民工群体的流动受户籍制度的影响反而相对较小。

四、结论和启示

在城市间人口流动的“推—拉”模型下，人口流动取决于城市本身的“推拉差”。只要特大城市的“推拉差”值为正，就意味着人口流入的预期收益为正，人口流入的趋势就不会停止，这是特大城市人口流动的基本规律。在特大城市自然资源“天花板”的限制下，政府对特大城市人口规模进行调控是非常有必要的。理论层面，特大城市人口调控主要有三种方式，一是从特大城市内部降低拉力、提高其推力；二是从外部提高周边其他大城市的拉力，实现人口的分流；三是从户籍制度方面增强中间障碍。这也为政府在政策制定时带来启示：

第一，就特大城市内部而言，通过产业转移实现人口转移仍旧是特大城市人口疏解的最优方式。政府应该继续实行产业转移和城市功能疏解等政策，通过资源外溢的手段降低特大城市的拉力，并且减少行政手段的使用，避免通过政府行为提高城市的推力。

第二，在户籍制度方面，特大城市户籍制度的设立能够对人口流动形成“中间障碍”，有效地减弱特大城市的人口流入。但特大城市进行户籍制度改革时应注意区分户籍制度对于不同人群的限制效应，制定符合城市产业发展规律的户籍制度。

第三，在特大城市人口转移方面，政府应该加强特大城市周边大城市及卫星城的建设，完善周边城市公共设施建设和服务，不断提高周边城市的拉力，并及早布局周边城市整体规划，避免地（房）价过快上涨以及管理规划导致的“城市病”等。

第四，从短期看，政府应加强特大城市周边县域（郊区）的生活服务建设，完善县域环境保护及生态建设，减少县域和特大城市之间的通勤成本和通勤时间，通过“工作—居住”分离的方式缓解特大城市中心的拥堵问题。

（本文感谢首都经济贸易大学童玉芬教授和张强教授提出的宝贵意见。）