农村宅基地有偿退出探讨——以阜宁县为例

杨 勇/江苏省自然资源厅 唐晓波/阜宁县自然资源和规划局

江苏省阜宁县列入省农村宅基地有偿退出的试点后，全县已签订宅基地退出协议20428户，拆除相关建筑12011户，11993户退出了宅基地，复垦后净增耕地7000亩左右。在农村宅基地改革、促进节约集约用地、统筹城乡协调发展、维护农民土地权益等方面做了有益的实践与探索。济组织，复垦成耕地后由集体经济组织管理经营，坚持了土地集体所有的公有制性质，并确保宅基地退出工作符合现行的各项法律法规。

将增加耕地、实现农村建设用地减量化作为基本目标。首选群众退出意愿较强、复垦面积较集中的村庄开展连片退出工作。另外选择临近大田、易复垦的零散户、空关户进行零散退出。仅一年时间，实现了退出、复垦、新建三位一体，无缝对接，不仅改善了退出户的居住条件，而且彻底改变了农村非农建设用地粗放浪费的状况，实现耕地面积、节地水平、土地产出效益“三提高”。

把保障和维护农民权益作为工作的出发点和落脚点。对退出宅基地农户，在安置方式上，主要采取五种形式：倡导货币结算，激励进城入镇，引导集中居住，尝试存量置换，允许改建自建。对城里、集镇或其他地区有住房的农户，可选择货币安置，一次性结清地上附着物补偿费与宅基地补助费用，及时兑

探索建立农村宅基地有偿退出机制

农村宅基地改革仍处于试点阶段，没有现成的经验可循。阜宁县在坚持土地公有制性质不改变，耕地红线不突破、农民权益不受损“三条底线”的基础上，在众多领域改革创新。

充分发挥农村集体经济组织的主体作用和村民的自治作用。阜宁县农村宅基地有偿退出包括农民申请、村组把关、政府确认、村集体经济组织签订宅基地退出协议等程序，宅基地退出后土地仍属原集体经现发放补偿款；对进城入镇购买商品房的，提高补助标准；对需要就近居住的农户，按照美丽乡村建设的标准，就近规划建设集中安置点，由乡镇负责基础设施配套，县政府给每个安置点补助400万元，户均约2.7万元，符合购房条件的农户除去补偿、补贴外，每平方米仅需再花500元左右就可以买到新房子；对有退出原宅基地意向，仍想在本村组居住的农户，积极支持购置本村组质量较好的闲置房屋，盘活闲置宅基地；对不想离开原宅基地的农户，允许改建自建，但需按县规划设计要求建设。试点工作的有效推进，对集体经济组织而言，实现了土地资源到土地资产和土地资本的转变；对农民而言，在不改变身份的情况下，居住条件改善，用益物权增值，通过新增耕地的流转，增加了收入；对政府而言，增加了发展空间，改变了农村面貌，形成了多方共赢的局面，为深化农村宅基地改革作了有益的探索。

宅基地有偿退出的问题与制约

土地利用总体规划还需进一步完善。阜宁有12011户农户拆除住房，群众参与宅基地退出的积极性之高超过原先的估计。在集中居住点选址时，一些集中居住点，规划调整受到规划建设用地指标限制，影响集中居住点建设。

老旧集中居住点零散退出的宅基地利用率不高。老旧集中居住点零星退出的宅基地不能集中连片，除了重新安排本集体经济组织的其他人员使用外，既不能复垦作为新增耕地计算，又难以直接利用，易形成新的闲置。部分年轻的退出户希望住多层或小高层，因建设成本增加而未能如愿，但若全部建低层安置房，会影响土地利用率。

不动产权证土地所有权确认困难。根据现行法律，农民宅基地只能使用本集体经济组织所有的土地。集中居住点形成了众多的跨村安置户，存在如何进行确权的问题。阜宁县在羊寨镇镇东集中居住点试行使用国有建设用地，征地成本提高造成安置成本上升。

资金不足的矛盾将更加突出。目前，阜宁县退出的宅基地主要是已不在农村生活或急需改建住房的农户，而且首选的是增加耕地面积多、节余指标多、调剂资金多的地块。今后，房屋质量越好，退出意愿越弱，补偿安置成本越高，但新增耕地比例将逐步减少，资金缺口将更大，需要开辟新的资金来源。

深化宅基地改革的措施与建议

认真修编土地利用总体规划。按照多规合一的要求，充分考虑大规模的宅基地退出后新的产业发展需求，合理安排农民集中居住点的规划用地空间。

挖掘退出宅基地再开发的潜力。实践表明，在原有农民集中居住点宅基地退出多是零星的、插花式的，对这些退出的宅基地应尽量作为建设用地使用，充分利用原有老宅基发展乡村旅游、特色小镇、美丽乡镇等第三产业项目以及集体公共设施和公益事业，减少非农建设占用耕地和拆旧占新，在确保耕地质量和数量的前提下，加快农村非农用地减量化步伐。另外，应向上级部门争取，将老集中居住点相对面积较大的地块纳入城乡挂钩的范围，积少为多，以保证宅基地退出工作的连续性。

开展跨村安置不动产权证发放的试点工作。经农村集体经济组织召开村民代表会议或村民大会同意，与相邻的村组实行土地置换，然后按原集体经济组织所有颁证。对跨多个村集体或地块偏小等原因无法直接进行耕地置换的，根据土地法“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，可经村民代表会议或村民大会同意，将相关土地权属委托镇农经办管理，安置点房屋所占土地按镇集体经济组织所有颁证，相关耕地由农经办负责收取流转费用并发放给被占用土地的集体经济组织。先试点，取得经验后再推广，确保宅基地退出农户的产权得到保护。

拓宽资金筹集渠道。对各种项目进行统筹安排，形成合力，以达到事半功倍的效果。向上争取将节余的建设用地指标实行异地调剂，提高节余指标收益，增加收入。根据征收使用集体建设用地成本低于占用耕地的实际，认真规划研究拆旧后老宅基地的再开发利用，以降低成本，扩大权能。□