从“减税降费”看财税改革与财政政策运用

●陈志勇

陈志勇，中南财经政法大学教授、博士生导师，原中南财经政法大学财政税务学院院长。中国财政学会理事、中国高等教育学会高等财经教育分会财政学专业委员会主任委员、全国高校财政学教学研究会副会长、全国税务专业学位研究生教学指导委员会委员。享受国务院政府特殊津贴，主要从事财政理论与政策的教学和研究。近年来，主持国家社科基金重大项目等国家级、省部级及其他课题研究20余项，出版著作、教材10余部，在《经济研究》等刊物上发表学术论文百余篇，获多项省部级科研、教学成果奖励。

“减税降费”是新一轮财税改革的热词，尤其在当前经济面临较大下行压力，同时创新成为促进经济高质量发展主要动力的情况下，“减税降费”更是供给侧结构性改革的重要“推手”之一。继近年来陆续出台的 “减税降费”举措，在今年“人代会”李克强总理的《政府工作报告》中，进一步提出了大规模“减税降费”的方案，预计“减税降费”额将达2万亿元左右，力度前所未有，在世界范围内也是独树一帜的。大规模“减税降费”不仅对经济发展产生重要的推动作用，而且对以构建现代财政制度为目标的财政改革以及当前积极财政政策的有效运用产生重要的影响。

一、“减税降费”与税费改革

今年的“减税降费”，以降低增值税税率、改革个人所得税和调低社会保险费率三大举措为主。其中增值税基本税率由16%降低为13%，10%档税率降低为9%，6%档税率保持不变，并采取措施保证税率调整后所有行业的税负不变，预计年减税额达万亿元左右；个人所得税按新《个人所得税税法》实施，包括生计扣除标准由3500元提高到5000元、实行六项专项附加扣除以及调整各档应税收入标准，预计年减税额近4000亿元；城镇职工基本养老保险缴费企业负担部分的基本费率由20%降低为16%，预计企业年减负额达4000亿元左右。税费课征标准的降低及相关结构的调整，其影响不仅在于政府当期的税费收入，更重要的是对财政收入制度改革及现代税收制度建设所产生的推动作用。

（一）增值税改革带来的影响

增值税税率下调是本次 “减税降费”措施中的“重中之重”。实际上，在我国的税收收入中，间接税占比过高、企业缴税份额过大一直为人们所诟病。这其中，增值税税率较高又是主要的影响因素，并由此传导到最终产品价格，使价格因含税量过大而偏高，不仅影响内需的提振，而且导致税负不公（增值税税负具有累退性）。因此，适当降低增值税征收标准并简化税率档次，是深化税制改革的重要内容。本轮的增值税税率下调，可以视为继2016年全面推行“营改增”、2018年降低增值税税率并把增值税税率档次由四档变三档后的又一次重要变革，进一步优化了增值税的税制结构，并为后续改革创造了更为有利的条件。

（二）个人所得税改革带来的影响

新《个人所得税法》的正式生效，意味着个人所得税纳税人直接获得了实实在在的减税利益，对于中低收入阶层，减税好处尤其明显。自2011年以来，我国个人所得税的征收标准已维持了7年多不变。近年来，在经济增速下行的拖累下，一般税种的收入增长已明显减缓，但个人所得税收入仍保持高速增长，在税收收入中的占比不断提高。究其原因，主要是在个人所得税征收标准不变、征收办法不断完善的情况下，随着居民收入水平的逐年提高和征收覆盖面的日益扩大，纳入征税范围的收入相应增加，平均征税标准也会累进到较高的水平。本轮的个人所得税改革，回应了社会各界对收入分配结构调整的诉求，有利于提高居民收入在国民收入中所占的比例。实际上，从国际比较看，我国个人所得税仍存在一定的减税空间，主要是改革后的税制仍保留了较多的税级和较高的边际税率，对吸引高端人才和激励创新会有一定的抑制作用。但无论如何，从中长期分析，居民收入水平将随经济增长不断提高，个人所得税又具有内在的累进机制，加上税收征管能力的进一步强化，其增长潜力应该是巨大的。因此，可以预计，未来以增值税为主的间接税在我国税收收入中的比重会有所下降，而直接税尤其是个人所得税所占比重会逐步上升，从而税收收入中间接税比重过高，直接税比重过低的状况会有所改变。

（三）社会保险费率及征收办法调整带来的影响

社会保险费率的下调无疑将有效减轻企业尤其是中小微企业的用工成本。以国际标准衡量，我国企业负担的社会保险费用是较重的，甚至比不少发达国家还重。而与此同时，保障程度低、覆盖面有限、地区及所有制差别大、可持续能力弱等保障制度体系不健全的问题又十分突出，亟需形成规范、稳定、可持续的保障资金来源渠道。这种看似矛盾的现象，除了复杂的历史和现实原因外，从保险费用征收角度分析，就是一方面费率较高、企业负担重，另一方面各种规避费用缴纳的行为普遍存在。据估算，我国近年来的社会保险费征收率仅为70%左右，不仅难以保证保险费用支出的需要，也造成社会保险领域的分配不公。因此，社会保险费征管制度亟需改革。改革的基本思路是根据国际通行做法，实行社会保险“费改税”，以增强其法定性、规范性和稳定性。本次社会保险费率及征收办法的调整，将有利于社会保障收费制度向征税制度的平稳过渡。

（四）税费征管改革带来的影响

国地税合并、社会保险费由税务部门一体征收及现代信息技术在税费征纳中的普遍应用，将极大促进税费征管的统一性和规范性，有效解决地区间征收标准和覆盖面差异带来的问题，更好地落实统一税费体系下的“严征管”“应收尽收”以及纳税公平原则。这样一来，由于实际征收标准的一致性，以及不断堵塞征管“漏洞”而带来征收覆盖面的扩大，即使在税率费率降低的情况下，仍会带来财政收入的一定增长，这在个人所得税及社会保险费征收领域会体现得更加充分。

（五）减税降费的长远影响

“减税降费”将有力促进供给侧结构性改革，增强市场活力，提高经济增长的质量。经济是“源”，财政收入是“流”，有“源”才有“流”，这是基本的经济学原理，也是所谓“财源建设”的依据。因此，从中长期看，“减税降费”将不断巩固财政收入来源基础，有利于满足未来日益增长的财政需要。

二、“减税降费”与预算改革

根据本年度的财政预算方案，一方面实施大规模的“减税降费”，另一方面保持财政政策扩张的审慎性，一般公共预算支出仅增长6.5%，与GDP增长目标基本同步，相应地赤字率微升0.2%，为2.8%，低于2017年的3%，明显低于社会主流观点的预期。这在新时期财政资金供给面临支持实体经济发展、改善民生、建设创新型国家、推进国家治理现代化等艰巨任务的情况下，对预算支出管理及预算改革提出了重大的挑战。

一直以来，关于我国宏观税负高低问题存在着很大的争议。实际上，把政府四本预算中相互结转部分以及土地出让金中涉及土地征收和开发的成本部分剔除，再考虑财政收入按现价而GDP按不变价计算这一因素，则近年来我国宽口径的宏观税负还不到30%，在国际比较中居于中等地位。但是，如果把由财政资金支持的公共供给纳入统一的分析框架，对宏观税负就会有不同的判断。毋庸讳言，当前我国财政资金安排和使用中资源错配、损失浪费、绩效低下的问题仍十分突出，同等资金规模下增加公共供给数量及提高供给质量的空间巨大，也就是说，通过挖掘财政资金管理潜力，可以相应降低公共供给的“价格”或减轻税费的负担。因此，大规模“减税降费”背景下控制支出增长和赤字水平，意味着必须在预算支出管理及预算改革上下功夫。

（一）优化财政支出结构

必须根据财政供给中轻重缓急的不同“有保有压”。对于在一定程度上体现政府“自我消费”的项目要坚决控制和压缩，即使对涉及国家发展战略的重点及民生领域，也要体现支出的精准性和绩效性，使有限财力能有效保障公共供给的需要。事实上，由于长期以来在资金分配中实行“基数预算法”而形成的“路径依赖”，以及“零基预算”中支出依据的设定、调整缺乏科学性和规范性，使得我国的财政支出结构“固化”问题较为突出，在部门、地区间形成了相对稳定的财政资金分配利益格局，极大影响了公共资源配置效率。而“减税降费”背景下形成的财力“硬约束”，有利于推进财政资金分配制度改革，突破既定的利益藩篱，将有限资金更多的用于稳增长、惠民生、促改革、强基本等重点领域。

（二）全面落实新《预算法》

根据新《预算法》的精神，在预算收支管理领域，要转换理念和思路，把重心放在对支出的约束和控制上，更加突出预算支出的“法定性”原则。实际上，在法治健全的国家，立法机构在年度预算审核中，所关注的主要是支出领域中的问题，而政府的预算执行，也会把主要精力放在支出管理上，而对收入管理，有既定的“税法”和收费制度进行规范，并不需要有“硬性”的计划要求。我国2015年生效的《预算法》，在一定程度上也体现了这一现代预算管理的基本准则。为有效落实这一准则，需要提高预算支出分类的科学性，明确资金安排的依据，增强财政活动的透明度，细化管理的要求，强化财政资金管理和使用的责任。同时，要进一步盘活存量财政资金。预算执行中大量财政资金在部门和单位中的 “沉淀”，表明公共资源配置的“错位”，影响财政资金周转并导致浪费，这在预算管理科学和职责明确的情况下，是不应发生或不应大量发生的。对此，也需按《预算法》要求，及时收回、调整、再配置，以实现财政资金的充分利用，并为进一步完善财政资金分配和管理制度提供依据。

（三）大力推进预算绩效管理

预算绩效管理是现代财政管理的重要支柱，这种以“产出”和“结果”为导向的预算管理模式，强调预算资金安排的目的性，预算执行过程控制的有效性，预算执行结果的效益性，以及对预算资金管理和使用全过程的责任性。如前所述，我国的预算管理还存在诸多的漏洞和问题，导致资金运用的整体绩效较低。根据官员行为理论，各预算部门、单位都有利用其垄断地位、信息优势及公共领域“委托——代理”关系的欠缺，来扩大自身的预算规模，掌握和运用更多公共资源的倾向。抑制或扭转这一倾向的关键，在于使预算部门和单位对所投入公共资金要达到的目标及效果切实担负起责任，形成“花钱必问效，无效必问责”的约束机制。绩效预算管理理念正是根据这一要求提出来的。我国的绩效预算管理正经历探索、试行、总结、完善的过程，而大规模“减税降费”的实施，将倒逼绩效预算管理制度建设的加速推进，促使预算管理水平迈上新的台阶。

三、“减税降费”与积极财政政策的有效运用

我国经济已进入新的发展时期，由于“三期叠加”带来的内在矛盾和国际市场变化造成的外在压力，加大了以保持经济稳定和持续增长为基本目标的宏观经济调控的难度。尽管在金融杠杆率已经偏高、货币政策扩张空间十分有限的情况下，财政政策应该“更加”积极已成为各界的共识，但财政政策如何“更加积极”？政策工具如何选择？力度如何控制？则有较大的回旋空间。

我国以往应对经济下行冲击所实施的积极财政政策，较多的是倚重支出的扩张和国债的增发，在收入领域，为保障财力需求，则以实行“稳定负担”的政策为主。而本轮的调控，则更加强调收入政策的运用，即以“减税降费”为主要着力点。本年度两万亿元左右的“减税降费”举措，是在近年来已采取多次“减负”政策的基础上推出的，不仅表明我国税制改革及供给侧结构性改革继续向深度推进，同时反映了当前财政政策调控所运用工具组合及重心的变化，以及政府在财政管理中自我加压的决心。

（一）减税降费给企业和居民带来巨大实惠

两万亿元左右的“减税降费”总额，占目标GDP的近2%，2018年一般公共预算支出总额的近10%，意味着企业和居民将获得巨大的实惠。增值税税率、社会保险费率较大幅度的下调以及对小微企业税收优惠范围的扩大，将直接降低企业生产经营成本，有利于激发实体经济活力，为发挥市场机制对资源配置的决定性作用、优化经济结构、提高供给效率创造有利条件；实行新的个人所得税征收制度，有利于增加居民收入从而刺激居民消费，提高有效需求水平。而从全球经济的视角看，这将有利于增强我国企业的国际竞争能力，提高我国经济在世界经济中的地位。

（二）审慎运用积极财政政策

大规模“减税降费”的背景下，一般公共预算支出没有大幅增长，赤字水平没有明显提升，相应地政府债务也没有大幅扩张，表明了积极财政政策运用中的审慎性一面，避免运用支出手段进行“强刺激”。这主要由于当前经济与财政运行中仍存在许多风险因素，包括地方政府隐性债务已积累了较大规模、政府投资对经济拉动的“乘数效应”已明显降低等，适当控制赤字水平有利于保持财政政策调控的回旋空间和财政发展的可持续性。实际上，我国财政赤字的计量存在着不同的口径，如地方政府发行的“专项债”以及一些“部门债”等并没有纳入一般公共预算管理范围，如果考虑这些因素，实际赤字水平还是较高的，从这一角度分析，也需要控制一般公共预算的赤字水平。

（三）加强财政支出管理和控制

在大规模“减税降费”的同时，一般公共预算支出安排中，除了重点支出和民生支出保持合理增长外，一般公共服务支出要求压缩3%以上，其中中央财政一般性支出压减5%以上，“三公”经费再压减3%左右，表明在发挥财政政策宏观调控功能的同时，要加强财政支出管理和控制，提高支出绩效。如前所述，我国的财政支出绩效存在着很大的提升空间，包括盘活存量资金、优化结构安排，堵塞“跑冒滴漏”、避免损失浪费，加强绩效管理，提高供给质量和效益，等等。本年度政府预算的这一安排，对财政管理提出了更高的要求，有利于预算及支出管理改革的深度推进。■