对城市道路规划与建设的思考

文/高飞飞

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把“抓重点、补短板、强弱项”作为治国理政的重要方法，其中的“补短板”也成了各领域的一项重点任务。在交通领域“补短板”中的一项重要措施是打通“断头路”，为此上海市在2015年安排了2015-2017年区区对接道路建设计划，共58条，涉及14个区，除此以外，各区也纷纷制定了各自区内“断头路”的打通计划。城市“断头路”的形成存在各种原因，打通过程中会碰到各种困难，道路规划设计的问题是其中的一个重要原因。

二、城市道路规划和建设的关系

一条城市道路从无到有、再到正常使用的过程，包含规划、设计、施工和管理养护四个环节，这四个环节组成了一条道路建设管理的闭环。

城市道路规划是城市规划的一部分，是道路产生过程的起始阶段，道路规划是从宏观上整体布局道路网络，确定道路等级、红线宽度、标准断面等道路属性。道路建设是道路产生过程的实施阶段，它包含道路设计和施工，道路建设的前提和依据是道路规划。

道路规划是道路建设的上位规划，是道路设计的相关法定依据，对道路建设具有指导性，通过总体控制保证道路建设的统一性和协调性；道路建设是道路规划的具体体现，是执行城市规划意图的直接行动[1]。

三、城市道路规划的形式和特点

城市规划的类型有多种，包括：总体规划、分区规划、详细规划和专项规划等，其中通常作为道路建设依据的规划有控制性详细规划和道路专项规划。

控制性详细规划是用来控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划，规划的主要内容有发展规模、土地使用、开发强度、公共服务设施、空间管制、生态环境、综合交通和市政设施等，道路规划是其中综合交通规划的重要组成部分，在规划中主要对道路的平面布局、道路等级、红线宽度和横断面形式进行控制。

道路专项规划是在总体规划基础上对道路系统进行更为深入、具体的专题规划，规划的主要内容包含规划背景、研究对象、上位规划分析、必要性分析、道路总体方案、沿线用地调整方案、方案评价等，道路系统是专项规划的主体。道路专项规划不仅对道路的平面布局、道路等级、红线宽度和横断面形式进行了控制，对重要节点（交叉口、匝道等）的处理形式也进行了研究，且更为深入地研究道路影响范围内的土地情况，对道路的建设具有较好的指导作用。

控制性详细规划作为城市管理的主要依据，在城市集中建设区域基本做到全覆盖，城市道路建设多以控制性详细规划作为上位规划依据。而道路专项规划是针对道路的专题研究，通常对一些大型的道路工程（如城市快速路、大型越江通道等）才进行道路专项规划，常规的城市道路较少进行专项规划。然而控制性详细规划中的道路规划在研究内容和研究深度上相对浅显，在后期指导道路建设中较易产生问题[2]。

四、道路规划设计中存在的问题

这里主要分析覆盖面较广的控制性详细规划，其中的一些规划设计问题常常导致道路建设困难，具体如下：

（一）道路用地红线触碰现有永久基本农田或者文物保护单位，影响道路建设

基本农田是指中国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；文物保护单位为中国大陆对确定纳入保护对象的不可移动文物的统称。基本农田和文物保护单位均为保护对象，用地不得占用，因此碰到这类问题道路建设只有退让、停止建设或者重新规划道路红线。此类问题产生的主要原因是在道路规划阶段，规划单位并未调查土地权属情况，且未综合考虑基本农田或者文物保护单位的专题专项规划，导致用地互相侵占。

（二）道路与航道、河道、铁路等相交，部分纵断面难以衔接

道路与航道、河道、铁路相交，根据现有管理和技术要求，基本以立体交叉为主，目前跨越航道和河道多以桥梁为主，跨越铁路以地道考虑较多。根据有关规定要求，在航道和河道上新建桥梁均有最低梁底标高的限制，地道同样也有顶部净距的要求，如内河航道规定[3]：航道上建设桥梁，其通航孔范围内最小梁底标高是设计最高通航水位与通航净高最小值之和，以VI级航道淀浦河为例，新建桥梁梁底标高要大于9.55米。

道路规划存在一些立体交叉和平面交叉节点过近的现象，或者多个立体交叉节点过近的现象，导致纵断面难以衔接。如以下两个示例：

1.如图1，规划东西向道路紧邻河道，南北向三条道路分别与东西向道路相交，形成了1、2、3号道路交叉口。南北向道路与河道相交的，根据《上海市跨、穿、沿河构筑物河道管理技术规定》，4、5、6号应为梁底标高不低于4.8米的桥梁，加上桥梁上部结构桥面标高将达到6.5~7.0米。在图中，道路交叉口1和桥梁4距离过近，道路中心线距离河道蓝线约20米，而道路交叉口路面标高通常在4.5~5.0米，与桥面标高存在高差。由于道路纵断面设计中有纵坡度和坡长的限制，因此桥梁无法在交叉口范围内进行落坡，东西向道路和南北向道路在纵断面上无法衔接。

图1 道路交叉口距离河道桥梁过近

为使道路交叉口顺利衔接，考虑将交叉口1、2、3号进行抬升，解决桥梁与交叉口接坡的问题，但东西向道路也因此成为了一条起伏路，对道路上的交通行驶便捷性和安全性产生一定影响，同时交叉口路面标高和路中路面标高存在高差，会影响两侧地块出入口。

2.如图2，规划中1号为道路与铁路交叉，2号为道路与道路交叉，3号为道路与河道交叉。以铁路交叉作为考虑重点，《铁路道路管理办法》规定：既有铁路与道路的平面交叉应逐步改为立体交叉，新建、改建铁路原则上不设置平面交叉，因此1号交叉节点道路只能上跨或者下穿铁路。上跨铁路和下穿铁路均存在与铁轨安全净距的要求，而1号交叉节点和3号交叉节点距离不到90米，致使1号桥梁或者地道向北的接坡均无法在3号桥梁南侧衔接上。

最后在综合考虑工程方案可行性的基础上，设计方案1号为下穿铁路地道，需一直贯通至3号河道北侧再连接到地面，3号为桥梁设置，同时抬高2号道路交叉口。此方案工程投资大，且2号节点至铁路南侧的交通需求要绕至3号节点北侧，再通过地道到达，存在交通组织不便的问题。

（三）大型桥梁和地道等未规划拓展空间和辅助设施用地

规划道路跨越高架、铁路和高等级航道等，会建设大型桥梁或者地道，与道路衔接时往往会有很长的接坡，为了保障接坡两侧地面的交通组织需求，通常设计辅道[4]来保证地面交通的完整。在此类空间布局规划中存在部分道路红线“一刀切”的现象，桥梁或地道的红线宽度与相接道路红线宽度一致，未考虑实际建设中辅道空间的拓展，导致现实中辅道空间不足的现象。

另外，在大型地道建设中，考虑地道中雨水排放需配套雨水提升泵站，泵站设置需占用一定的土地空间，道路红线范围内往往无法布局泵站，规划中也鲜有辅助设施用地的设置。

图2 连续多个交叉节点

五、道路规划的优化建议

针对道路建设过程中存在的上述规划设计问题，提出建议如下：

（一）多规合一

编制控制性详细规划或道路专项规划需将土地利用规划、河道蓝线规划、生态环境保护规划等各类已批复的规划作为基础，将这些基础资料汇集于“一张蓝图”上，已基于GIS技术的城市空间基础信息为数据底版，在同一空间基准上统筹。这样可以有效减少各类规划之间的冲突，避免空间互相占用的情况。

（二）平纵结合

在各类规划中重点考虑平面布局情况，关于纵断面，因基础条件不足、各类事物对于纵面要求不同等情况，规划中考虑较为困难。但对于道路、市政等线性项目，如完全不考虑纵断面情况，很容易使得工程难以建设，尤其在一些相交节点处产生问题，建议在各种道路相交节点处适当考虑纵断面要求，平纵结合，将规划中的各类相交节点之间保持有效距离，用平面空间换取纵断面的合理衔接。

（三）重要节点预留市政拓展空间

规划道路与大型铁路、河道、高速公路等相交，这些相交节点通常是大跨径桥梁或者地道，属于项目中的重要工程节点。建议在规划这些节点时，适度拓宽节点两侧道路红线宽度，预留道路上跨和下穿工程两侧的辅道空间，同时建议在节点附近规划市政公用设施用地，预留工程辅助配套设施（如泵站、变电房、调蓄池、维护设备等）的建设空间。

（四）编制单独的道路专项规划

对于影响重大或者环境复杂的道路工程，建议在启动建设之前先行编制道路专项规划，同时委托专业的设计咨询机构配合，按照工程可行性研究报告的深度要求进行研究，以工程建设的实际要求来确定规划条件，确保规划的道路能顺利建设落实。

六、结束语

《上海市控制性详细规划技术准则》中提出了对相关指标实行弹性控制，在编制控制性详细规划过程中会对控制指标和控制线所执行的程序适当分类，最终可分别通过专家、相关专业管理部门论证或者编制控制性详细规划实施方案等方式，确定规划具体控制指标。

道路建设过程中存在的规划设计问题，可通过上述办法对规划进行优化调整，但在实际运用中存在规划影响因素多、指标平衡复杂、流程繁琐等问题，对道路工程建设的进度会有较大的影响，同时道路的规划和建设分别由不同部门管理，管理要求不一致，因此一般的城市道路碰到规划设计问题较少选择调整规划，往往会牺牲部分交通功能、满足近期交通需求而建设，或者直接停止建设，由此对交通系统发展产生不利影响。本文对项目建设中的一些问题进行了总结和思考，希望通过一定的改进措施能够促进城市道路的规划建设与发展。