《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》的理解和建议

文/韩光耀

编者按：前不久，国家发展改革委、住房城乡建设部首次共同出台指导全过程工程咨询服务发展的政策文件——《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，对推进全过程咨询具有重大和明确的指导意义和作用。本期我们聚焦这一政策，邀请多位业内专家对该意见进行了分析和解读，以期抛砖引玉，激发全行业的深入探索和实践。

2019年3月，国家发展改革委联合住房城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（以下简称《指导意见》），提出在房屋建筑和市政基础设施领域中推进全过程工程咨询服务。本文为笔者对文件的理解和建议，供行业同仁交流探讨。

一、《指导意见》出台背景

2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）在“完善工程建设组织模式”中提出“培育全过程工程咨询”，并鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等

企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。同年2月和5月，住房和城乡建设部（以下简称住建部）相继在《住建部市场监管司2017年工作的重点》《住建部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》《工程勘察设计行业“十三五”规划》中提出“推进全过程工程咨询服务”“积极培育全过程工程咨询企业，鼓励建设项目实行全过程工程咨询服务”“推进工程建设全过程建筑师负责制”等举措。同时，国家发展改革委（以下简称发改委）在当年11月推出《工程咨询行业管理办法》，进一步明确了“全过程工程咨询”的服务范围。2018年11月，发改委联合住建部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（征求意见稿），经过4个月的意见反馈和完善，最终出台《指导意见》，以进一步完善工程建设组织模式，提高投资效益、工程建设质量和运营效率。

二、《指导意见》的作用

1.《指导意见》的引领作用：明确了“全过程”的概念，统一了市场认识

《指导意见》明确了全过程工程咨询的范围，即：遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，在项目决策和建设实施两个阶段，提供投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询；同时也明确了咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。另外，鼓励和支持咨询单位创新全过程工程咨询服务模式，为投资者或建设单位提供多样化的服务。引领和统一了市场对“全过程”“全过程工程咨询服务模式”的认识。

2.《指导意见》的促进作用：明确了开展“全过程”的要求，规范了市场行为

《指导意见》进一步明确了全过程工程咨询许多方面要求，如牵头单位和联合体各方的认定与责任、综合咨询项目负责人的要求、可行性研究与专项咨询的关系、政府投资项目的优先开展、全过程工程咨询单位的选择方式，以及全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金等，促进和规范了全过程工程咨询的市场行为。

3.《指导意见》的保障作用：明确了开展全过程工程咨询的环境，保障市场健康发展

《指导意见》提出了具体的优化全过程工程咨询服务市场环境措施和保障措施，如标准体系的建设、合同示范文本的制定、各部门领导和监管责任、发挥协会作用等，为全过程工程咨询的推进和可持续发展指明了健康发展、高质量发展的环境要求。

4.《指导意见》的指导作用：明确了要打破壁垒，鼓励国际交流，促进工程咨询的高质量发展

《指导意见》不仅提出了要打破行业壁垒和部门垄断，放开市场准入，加快咨询服务市场化进程。而且还鼓励打破国际壁垒，鼓励咨询单位与国际著名的工程顾问公司开展多种形式的合作，提高业务水平，提升咨询单位的国际竞争力。回归国际公认的项目管理本源，真正实现国内工程咨询企业能够提供高质量的咨询服务。

三、《指导意见》主要内容的理解和建议

1.明确了“全过程工程咨询”组织模式下的两阶段咨询

《指导意见》遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，针对项目决策和建设实施两个阶段明确了：“全过程工程咨询=投资决策综合性咨询+工程建设全过程咨询”。解决了行业对于“全过程”不同理解的争议。

全过程工程咨询作为一种组织模式，是国际上公认的工程项目管理模式的众多组织模式中的一种新的组织模式。作为一种新的组织模式，需要研究探讨该组织的外部架构和该组织在自身企业内部的组织结构，对传统的工程咨询公司内部的组织进行变革、流程需要再造。笔者认为，这是开展全过程工程咨询首要解决的课题之一。实践中，要避免出现原来一个项目由前期咨询、造价、采购、监理等若干家各自独立的企业分别承担其业务，转变成由一家企业（或联合体）内部的前期咨询、造价、采购、监理等若干个独立的部门来分别承担其业务。业务的简单叠加并不会给工程项目的建设管理带来效益的提升，需要打破原有的组织边界，建立新的综合型的组织，如“嵌套迭代式”“协同式”“柔性组织”等（此内容不在此展开），相应地进行管理流程的再造。

2.规范投资决策综合性咨询服务方式

《指导意见》明确了投资决策综合性咨询服务可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务等方式牵头提供，或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供。可行性研究是项目投资决策重要的科学依据，尤其对于政府投资项目而言更是前期决策的重中之重。以往，可行性研究与其他专业咨询关系比较松散，前后次序不严谨，导致可行性研究结论与其他专业咨询结论冲突。《指导意见》规范了围绕可行性研究工作的综合性咨询服务方式，有利于可行性研究发挥真正的价值。值得注意的是，近期出台的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）未具体明确可行性研究审批的改革措施，建议结合《指导意见》能够进一步推出相关实施细则。

3.明确两阶段咨询单位和项目负责人的要求

《指导意见》分别对投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询的咨询单位资格和项目负责人要求做了规定，成功地解决了以往业界对咨询单位和项目负责人资格的分歧问题。同时，对于先前的“建筑师负责制”做了明确指导，即“设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的，要充分发挥建筑师的主导作用”，而并非强制执行“建筑师负责制”，这有利于全过程工程咨询组织模式的创新、业务的开展和综合性咨询人员的培养。

4.鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式

《指导意见》鼓励咨询单位根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。一方面强调了基于全生命周期角度的咨询理念，另一方面鼓励咨询服务的组织模式的多元化和创新。这条指导意见可满足市场多元化和专业化需求，同时不固定全过程工程咨询模式，促进咨询单位通过市场竞争和自身咨询水平提高来提高咨询质量。同时也指明了专业化咨询服务企业的发展方向。

5.优化全过程工程咨询服务市场环境

《指导意见》从建立全过程工程咨询服务技术服务标准和合同体系、完善全过程工程咨询服务酬金计取方式、建立全过程工程咨询服务管理体系、加强咨询人才队伍建设和国际交流四个方面提出了优化全过程工程咨询服务市场环境，对全过程工程咨询服务的推进具有重大意义。一是服务技术标准体系的建立有利于政府监管和行业自律，有利于市场需方对供方工作内容和工作质量的了解和监控。二是招标文件和合同示范文本的制定，可减少交易成本，减少双方争议，提高效率。三是市场诚信体系的建立有利于供给侧提供高质量的咨询服务，有利于市场的可持续健康发展。

6.完善全过程工程咨询服务酬金计取方式

《指导意见》提出，全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取。笔者认为，这样的规定在实践中较难实现，建议政府主管部门授权各地方行业协会可以组织研究和定期地动态发布本地区的收费指导意见，包括咨询人员的人工成本指导价、咨询业务开展的工时工效等指导意见，这样既有利于市场的有序竞争又有利于市场的可持续发展。同时，可以研究制定本地的绩效奖励实操办法或实施细则。

7.建立全过程工程咨询服务管理体系

《指导意见》提出，建立全过程工程咨询服务管理体系，咨询单位要建立自身的服务技术标准、管理标准。这一条对于咨询单位来说，是非常重要的，也是必须要做到的，但同时也是很难做到的。如果将这一条理解为：咨询单位在没有建立自身的服务技术标准、管理标准前，不得开展全过程咨询服务？如果是这样的话，可能会导致一些咨询单位为开展业务而搞一套所谓的服务技术标准和管理标准，实际做的时候，又是另一回事。因此，建议以行业协会牵头组织研究建立本行业的“服务技术标准、管理标准”，供行业内的咨询单位执行。当然，咨询单位有能力的可以制定高于行业要求的标准。

8.加强咨询人才队伍建设和国际交流

《指导意见》在加强咨询人才队伍建设和国际交流中提出，咨询单位需高度重视人才培养，鼓励咨询单位与国际著名的工程顾问公司开展多种形式的合作，提高业务水平，提升咨询单位的国际竞争力。这些意见切中了目前咨询单位缺少综合性和国际性人才的现状，此内容十分重要。在此，笔者建议除了咨询单位自身加强相关措施外，还可大力发挥行业协会及相关院校的作用。一方面，行业协会可以组织业内专业咨询人员开展研讨、培训工作，提升咨询人员业务和理论水平。行业协会也可以组织评选优秀咨询人才，提高咨询人员的积极性和创新性。同时，协会还可积极联系国际相关社会组织，举办国际咨询高峰论坛、会议，或者组织国内优秀咨询企业与国际著名咨询企业交流；另一方面，鼓励协会、相关院校、咨询单位研究国外工程咨询理论和实践经验，不仅要研究其学术成果、标准、规范及国外工程咨询实践经验，而且更要研究国外的工程咨询业的管理政策和制度、市场环境、服务理念。

9.进一步落实保障措施

《指导意见》提出了加强组织领导、推动示范引领、加强政府监管和行业自律等保障措施，明确了相关主管部门的分管责任和监管方式。全过程工程咨询是对组织模式的创新，不仅需要咨询单位自身提高综合水平，也依赖于政府顶层设计的优化，依赖于行业协会的协助，依赖于建筑业其他参与单位的积极响应。因此，有必要在后续的相关政策中进一步针对全过程工程咨询试点中发生的法律、法规及部门规定等障碍进行完善，同时尽快建立全过程工程咨询单位和从业人员信用制度和处罚力度，促进全过程工程咨询的良性发展、高质量发展。