论克减公职人员隐私权的正当性

李芝华

摘 要：隐私权作为相对权利，具有可克减性。克减公职人员隐私权的理由有二：一是公共利益优先;二是公职人员身份本身隐含该项义务。出于限制公权力滥用和保护私权利的考虑，财产申报内容包括公职人员及其近亲属的财产。隐私权的克减，应当遵循合法性原则和必要性原则。申报内容采用列举式的规定;明确工作人员不当使用财产申报信息的违法责任;对不遵守财产申报制度申报的公职人予以相应惩罚或移送有权部门。随着实行条件的日益成熟，我国的财产申报制度必将建立。

关键词：公职人员;财产申报;隐私权克减;正当性

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）03 — 0108 — 03

一、问题的提出

国家监察体制改革全面推开，全国范围内组建了专门的反腐机构——国家监察委员会。财产申报制度作为国际公认的反腐制度，早在1994年《财产申报法》列入“八五”立法规划时，便引发了学界广泛而深刻的讨论。立法计划搁浅后，学界的关注逐渐减少，然而国家监察法的出台和监察委员会的成立或将成为我国实行财产申报制度的契机。在此契机之下，有必要对财产申报制度饱受争议的问题——“侵犯隐私权”重新讨论。

财产申报制度涉及公职人员的个人信息收集及公开，最早有学者建议我国实行该制度时，侵犯隐私权的诘问和担忧不绝于耳。一是公职人员忧惧个人信息曝光带来不利影响;二是申报内容的划定和申报主管部门权限的边界的立法难度较大。财产申报的主要内容是公职人员的财产信息，属于隐私权保护的隐私范围，也是财产申报制度发挥防治腐败作用的关键。财产申报主管部门权力边界的合理性亦是该制度设计成功与否的检验标准。在此讨论克减公职人员隐私权的正当性，主要从两方面展开：一是为什么正当：即为什么在财产申报制度中克减公职人员的隐私权是正当的？二是在什么范围内正当：即这种克减的应然边界在哪里？

二、隐私权的可克减性

“隐私权”最早由美国学者Warren和Brandeis提出。他们于1890年在《HARVARD LAW REVIEW》第四期发表了《The Right To Privacy》一文，率先提出了“隐私权”的概念。关于隐私权，学界没有公认的定义。“人格权理论”认为“不受侵犯的人格”是隐私权保护的社会价值，隐私权保护的是“人格尊严”;“独处权理论”认为隐私权是单独而不受干扰的权利，因而也将隐私权成为“忘却权”，Gavison在其文章《Privacy and the limits of law》中认为，获得隐私权有三种方法：保密、隐名和独处;“亲密关系自治理论”旨在界分公私领域，认为隐私权的本质是保障个人的私秘关系不受侵害;“信息控制理论”则认为隐私权存在的基础在于个人信息的控制。其中，“人格权理论”在我国获得了较多的认同，认为隐私权的客体是人格尊严。隐私权是公民享有的私生活安宁与私人信息依法收到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格权。〔1〕隐私权的主要内容是生活安宁权和生活秘密权。〔2〕

隐私权的性质决定了隐私权只能由自然人享有。在一些关于人权的国际或者区域性条约、公约中，一般将隐私权规定为可克减的权利，即在社会紧急状态威胁到国家生存的情况下，可以对这种权利在一定期限内加以限制、乃至暂停。〔3〕隐私权的可克减性又称隐私权的可限制性，这种性质是由隐私权是一种相对的权利决定的。当隐私权与其他社会利益或者其他权利发生冲突，法律需要从维护社会公共利益角度考虑对个人隐私作出必要限制。特别是在隐私权和其他社会利益、他人权利发生冲突的情况下，可以对其进行限制。〔4〕

三、克减公职人员隐私权的理论基础

宪法上的隐私权旨在保障个人私生活不受公权力侵害，其核心问题在于如何调和个人隐私保护与公共利益。〔5〕我国《宪法》第三十八条、第三十九条、第四十条分别规定了“人格尊严不受侵犯”、“住宅不受侵犯”和“通信自由和通信秘密受法律保护”，内容恰好与隐私权的内容相对应。尽管并未出现“隐私”或者“隐私权”的字样，依然被学界视为我国宪法对隐私权的保护条款。从条款的内容看，我国宪法对人格尊严的保护最为严格，对公民住宅以及通信自由和通信秘密的保护，均有一定的限制。当然，这些限制主要来自于追查刑事犯罪的必要方法。对公职人员隐私权的克减，表面上看是弱化私权利以扩张公权力，因而造成了人们对财产申报制度的质疑和恐慌。事实上，为公共利益克减公职人员隐私权，最终目的正是更大限度地保护私权利。此外，公职人员的身份本身隐含了申报财产的可能性义务。

限制公职人员的隐私权，是出于公共利益的需要。国家官员尤其是高级官员的隐私应受到限制，是因为他们的许多隐私已成为最重要的公共利益——政治生活的一部分，已成為自然人的民主权利（包括知情权）所指向和要求披露的对象。在这里，社会政治与公共利益的价值已高于官员个人隐私的价值。〔6〕公共利益在理论上一直是个模糊不清、备受争议的概念，它常常被用来作为支持决策行为合理性的依据。〔7〕公共利益概念的不确定性，为判断一项财产或者事务是否具有公共利益意义带来困难和隐患。因而，通过法律来确认或者形成客观的公共利益是现代法治国家的普遍做法。〔8〕刘志勇在其著作中提到了关于“公共利益”在西方的五种主流观点，其中第五种观点认为公共利益是一种目的，一种很难描述的抽象价值。①〔9〕社会功利主义为“公共利益”提供了最恰当的定义，那就是“最大多数人的最大幸福”。〔10〕克减公职人员隐私权的目的是防治腐败，防治腐败在于促进公权力机关和公职人员合法、廉洁和高效工作，减少甚至杜绝公职人员利用职务之便谋取不正当利益，从而保障在公职人员行使公权力时，“最大多数人”都能受到合法公正的对待，亦可以认为这种合法公正的对待是有利于“最大多数人的最大幸福”的。

此外，公职人员之财产隐私权受到的克减，起始于其公职人员身份，而这种身份的获得，是基于公职人员个人与国家之契约。〔11〕个人选择成为公职人员时，视为个人同意与国家签订的契约，要求公职人员在获得相应;利益的同时，承担相应的义务，包括依法进行财产申报和公开的义务。如果对于自身认为财产隐私受到侵犯，大可以放弃公职人员的职位。正如学者张新宝所言：“一个人在选择以政治作为职业的时候，也就默示承诺了对自己过去、现在和将来隐私保护的部分放弃。”〔12〕这并不意味着公职人员的隐私权被彻底剥夺，不在克减之列的这一部分隐私权仍应得到保护。与防治腐败无涉的私人信息不需要申报。申报信息亦非全然公开，而是基于公职人员职位和工作内容等方面考量，有选择有限制地公开。譬如，公职人员申报的不动产信息，如果依法应当公开以便社会公众进行监督，仍应出于对其生活安宁权的保护，隐去其不动产的位置信息。

对公职人员以外的人，是否可以基于防治腐败的目的，要求其进行财产申报呢？这里主要指两类人：一是公职人员的近亲属②。公职人员身份和个人选择，无法解释公职人员的近亲属为何需要申报财产。基于血親或姻亲关系，公职人员将名下财产转移给近亲属，可以轻易规避财产申报的监督，导致制度失效。出于防治腐败的考虑以及财产混同的不易区分性，不得不将公职人员的近亲属纳入财产申报的主体范围，以保障财产申报制度能够有效运行。二是可能为公职人员提供隐匿财产便利的其他人。大多数情境下，要求公职人员及其近亲属进行财产申报，基本可以起到威慑作用并取得良好的腐败防治效果，然亦不排除部分公职人员将贪污受贿所得藏匿在近亲属以外的人名下。公共利益优先并非公权力无限扩张的理由，公共利益背后是为了维护更为众多的私权利。对扩张权力范围保持谨慎态度，才能避免民主和自由沦为空虚的口号。“可能为公职人员提供隐匿财产便利的人”具有极大不确定性，在具体适用过程中执法人员因而拥有较大自由裁量权，极易出现权力滥用。据此，不宜将此类人纳入财产申报的主体范围，在财产申报制度的管辖边界之外，此类情形亦会受到应有的法律制裁。

三、公职人员隐私权的克减原则及克减进路

隐私权的克减应当遵循合法性原则和必要性原则。现代依法行政原则的发展要求公权力的行使均要受到法治原则的拘束，〔13〕财产申报制度对公职人员隐私权的克减，类似于行政法对行政相对人权利的限制。在行政法乃至公法体系中，任何限制权利的事由均应当有明确的规定，并且必须履行严格的法定程序。隐私权的克减遵循必要性原则。必要性原则体现在两个方面：一是对某一事项是否需要纳入财产申报范围进行必要性审查。审查的核心在于某一事项是否为防治腐败的必不可少之信息。二是对隐私权的限制应尽量在可达到克减初衷前提下降到最低限度。必要性原则是合法性原则的延伸，超过必要限度的财产申报内容即由合法跨入不合法之境，构成对申报主体隐私权的侵犯。

在财产申报过程中做到恰当的隐私权克减呢，有以下三个方面：一是对于财产申报的内容进行明确的规定。考虑到法律的滞后性，可以采取列举式规定。列举式的规定内容明确，具有较强的可操作性，在适用过程中需要进行解释和自由裁量的情形不多，能有效遏制公职人员滥用公权力对隐私权进行侵犯。二是制定财产申报工作人员的职业规范，严惩不当使用财产申报信息的行为。财产申报涉及大量公职人员隐私信息，工作人员对这些信息的接触，也可称为一种权力。权力的存在就有腐败的可能，反腐不仅要防治反腐机构外部的腐败，亦要防治其内部的腐败。构建财产申报信息泄露的预防和惩罚制度，才能避免财产申报信息成为公权力滥用的工具。三是明确拒不申报或者隐瞒不报的公职人员应承担的法律责任，搭建财产申报与刑事诉讼衔接桥梁。按照违法程度的深浅以及危害后果的大小承担责任，较为轻微可能仅涉及行政处分，严重者涉嫌犯罪，则通过与刑事诉讼的衔接程序进行移送。

隐私权克减的必要限度体现在具体的财产申报情境中。制度层面的科学设计、执行过程中的人员专业性、不当执法的惩罚规定以及相应的救济机制等是财产申报制度良性运行的必要条件。其中执行环节是关键，没有切实可行的失职惩罚机制和救济机制，就相当于赋予执行者自由执法的权力，将对反腐行动造成毁灭性破坏。

四、结语

对于公职人员隐私权的克减超出必要限度，反腐制度便会沦为侵犯人权的工具。讨论克减公职人员隐私权正当性，价值在于寻求对公职人员隐私权的限制在正当范围内的有效措施。习近平在中共第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”〔14〕财产申报制度作为反腐败制度的重要组成部分，其主要作用在于预防腐败，按其作用属于“不能腐的防范机制”。在我国现有的反腐制度体系中，财产申报制度可与刑法中关于贪污贿赂犯罪相关规定的“不敢腐的惩戒机制”，公职人员工资待遇制度的“不易腐的保障机制”，构成闭合运转的反腐系统。而监察委员会的成立和《监察法》的颁布，预示着我国财产申报制度实行条件逐渐走向成熟。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔4〕王利明.人格权法研究〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005：567.

〔2〕王利明.隐私权概念的再界定〔J〕.法学家，2012，（01）.

〔3〕〔6〕〔12〕张新宝.隐私权的法律保护〔M〕.北京：群众出版社，2004：16.91.92.

〔5〕王泽鉴.人格权的具体化及其保护范围·隐私权篇（上）〔J〕，比较法研究，2008，（06）.

〔7〕〔8〕张初霞.隐私权的限制与公共利益〔J〕.中国社会科学院研究生院学报，2012，（03）.

〔9〕刘志勇.中国官员财产申报制度研究〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2013：27.

〔10〕张千帆.“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性〔J〕.法学论坛，2005，（01）.

〔11〕〔13〕李海平，刘孝光：论公职人员财产隐私权之克减〔J〕.净月学刊，2016，（04）.

〔14〕习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话〔N〕.人民日报，2013-01-23.〔责任编辑：张 港〕