国有资本投资、运营公司改革试点探析

孙辉

摘要：深化国资国企改革是发挥国有企业中流砥柱作用的重大举措，也是带动和促进经济快速发展的重要手段。国有资本投资、运营公司改革试点是实现以“管资本”为主国资管理的重要抓手，也是实现国企快速发展和引领作用的重要推力。随着深化改革不断深入，政策将更加明朗，试点将不断增加，国有资本投资、运营公司将逐渐成为国有资本管理的主要形式。本文通过对该项改革试点政策背景、试点企业运行情况的简要分析，总结试点路径及内容，提出改革试点建议，以期为改革试点提供参考。

关键词：国有投资；运营公司；国企；改革试点

一、国有资本投资、运营公司改革试点背景

（一）国家进一步强调国有企业的重要地位

中国共产党第十八次全国代表大会上的报告—《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》中指出：深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

（二）国家提出改革试点思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

（三）国家不断出台改革试点政策

在党中央明确提出了成立若干国有资本投资、运营公司之后，国家先后又发布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）和《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）等一系列改革文件，进一步明确组建国有资本投资、运营公司改革试点的目标、原则、内容和实施步骤等内容，为下一步全面推广改革试点奠定了基础。

国有资本投资、运营公司主要分为两类，第一类是国有资本投资公司，主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力；第二类是国有资本运营公司，主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

二、改革试点的目的及意义

国有资本投资、运营公司是推动向“管资本为主”转变的关键举措；同时，也是国有资本进一步优化布局的重要途径之一。国有资本投资、运营公司可以有效规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开，并将以前国资管理体制的两层级架构，转化为国资监管三层级架构。国资委的监管职能依然保留，但其管人、管事、管资产三项职能下移至国资委和国有企业之间，形成一个夹层公司——也就是国有资本投资运营平台，其组织形式由“国资委—国有企业”转变成“国资委—投资、运营公司—国有企业”。

三、改革试点进展情况

2016年以来，国家陆续组织实施了国有资本投资、运营公司“2+8”试点，即诚通集团、中国国新2家运营公司试点，国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点。2016年，10家试点企业实现利润总额2450 亿元，较上年增加765 亿元，同比增加45%；2017年，10家试点企业实现利润总额3056亿元，同比增长25%，连续两年明显高于央企平均水平。

四、改革试点模式

（一）改革试点可选择模式

从目前改革试点情况看，基本是原国企集团进行改组试点，如国家央企的“2+8”改革试点，以及北京首旅集团的改革试点。但从理论上分析，新设控股公司进行改革试点也是可行方式之一。

（二）改革试点模式分析

1.改革试点模式：原有国有集团直接改革试点

优势：（1）直接试点可减少整合、重组及审批程序，短时间内可取得试点效果；（2）减少新增企业层级，避免管理风险；（3）符合国家试点政策；（4）可尽快实现以管资本为主的监管模式转变。

劣勢：需要调整职能和机构，机构、职能和人员调整将减缓试点效果。

适合试点企业：在试点阶段，选择该种模式是比较符合政策诉求，且试点企业具备战略、整合、重组、管理等能力。该种模式适合总部管控能力强，下属企业平台建设比较规范的国企集团。

2.试点模式：新设集团改革试点

优势：（1）符合国家试点政策；（2）可整合相对复杂的产业集团，横向整合效果明显；（3）有利于国有集团的长远发展。

劣势：（1）整合重组复杂，审批程序较长，短时间内难以取得试点效果；（2）新增企业层级，增加管理风险；（3）涉及利益平衡，协调难度较大，需要国资委积极协调。

适合试点企业：在试点阶段，该种模式基本没有出现。该种模式适合产业相对分散、主业不集中，各国企集团实力及能力不突出，且需要建立产业集团区隔管理的改革试点。

五、改革试点建议

在实施改革试点过程中，建议在以下几个方面深入推进改革。

（一）明确集团总部定位，实施总部机构、职能改革

适应改革试点需要，逐步完善头脑型总部建设；根据改革试点方向，明确集团总部定位，调整职能机构，发挥总部核心功能和战略管理作用。

（二）实施董事会改革，完善公司治理架构

积极开展董事会改革试点，真正发挥外部（独立）董事作用，完善公司治理结构，完善战略、投资、薪酬、提名、审计等委员会等议事规则。明确完善董事会、党委常委会、总经理办公会的审批权限，建立科学、有效的决策体系。

（三）科学授权管理改革，有效提高工作效率

梳理集团、产业平台、所属企业之间授权管理清单，明确审批权限，实施有效放权，放管结合，提高工作效率。

（四）实施产业重组与调整，优化产业布局

根据产业平台的划分，进一步梳理集团各项业务，实施优化重组，充分发挥资源整合作用，实现资源高效利用。

（五）实施劣势企业压减退出，促进企业健康发展

按照“有所为、有所不为”的原则，进一步梳理集团及所属企业业务，贯彻落实集团压减工作，实施瘦身健体。

（六）建立并完善绩效考核体系，激发各层人员的工作积极性

绩效考核是管理的重要环节，一方面，要制定科学的绩效考核方法；另一方面，要实施一企一策、有针对性的考核措施。

（七）实施人事、薪酬等改革，建立市场化人才机制

具体包括市场化选聘人才、职业经理人以及市场化薪酬等改革，吸引并发挥人才的积极作用，促进企业快速高质量发展。

结语：改革开放40年来，各类所有制企业实现了竞争和融合发展。随着本轮深化国资国企改革的不断深入，要建立“以管资本为主”的国资管理体系，国有资本投资、运营公司改革试点是重要的抓手和实现路径，也为进一步推进混合所有制改革奠定了基础，改革试点后将会全面予以推广。