从网格到网络：网络化治理视域下城市社区治理的新型态——以拉萨市为例

李亚鹏 申龙明

（北京师范大学政府管理学院 北京 100875）

参与、协商、合作、共治与自治是我国当下基层治理实践界和理论界都十分提倡的改革方向。但是，我国目前实施的一些社区现代化治理举措处于社会力量的有限参与阶段。尽管参与治理已经在组织结构形式上突破了政府单一治理的格局，但它依然是在工业化社会的治理框架下提出的改革方案，无法解决多元治理主体涌现并要求平等权利的后工业化社会治理困境[1]。只有通过平等的协商、合作关系的建立才能真正实现城市社区治理的现代化。随着后工业化时代的来临，合作、协商和网络关系的涌现成为社会各项经济活动的重要特征，“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境，公共管理因而是一种网络管理。”[2]对城市社区进行治理也就是对城市中身份最为复杂、涉及利益部门最为广泛的组织进行的治理，因此更需要合作、协商、共治的网络化治理形态来融合并增进各方的公共利益和价值，从网络化治理视角下对我国城市社区治理模式进行研究具有很强的现实意义。

一、我国城市社区治理的研究现状

建国以来的城市基层治理中，城市居民大都依附于单位开展经济活动，而以单位提供的社区为基本生活住所的传统也使个人几乎所有生产生活限定在社区这个层级范围。1954年第一届全国人大四次会议上通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》将“街-居制”这一城市基层治理体制确定并延续下来。而随着市场经济的完善，国有企业和事业单位在国民经济生活中的比重不断下降，个体的教育、生育、养老、医疗、交通等活动可以通过更为高效便捷的市场行为实现，越来越多的城市居民不再依附于某个具体的“单位”而是生活在经济行为选择下的商业社区内，社区的功能正日益从近乎全能向仅有居住功能转变。可以看出我国城市社区实现了从单位制社区到商业型社区的转变，对城市社区的管理相应地经历了从行政统一管理到市场和行政混合治理两个阶段，这也是我国城市社区治理面临的现况。

国内学术界对于城市社区治理的系统研究从上世纪末开始，2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的发布引起了全国范围内学术界对这一议题的广泛探讨，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将创新社会治理体制作为改革重点之后，相关研究更是呈现快速增长的态势。

笔者利用CiteSpace软件以检索式：主题词“社区治理”，检索类型：中文期刊，检索时间：不限，对全部的5248篇CNKI中文期刊文献进行分析，得到关键词聚类分析图（图1）和关键词点中心度、词频和突现年份表（表1）。

从表1和图1中可以看出，除了社区治理、城市社区、治理等具有较高的点中心度和词频外，社区自治、社区建设、社区居民、社会组织也具有较高的中心度，多元共治、社会工作、业委会、非政府组织、居委会、社区党组织、社区精英、网格化管理等也是与城市社区治理相关的研究热点。

从时间节点上看，2002年已经开始了关于社区治理的大规模研究，且相关研究的时间节点从未中断；从研究重心上看，研究重心从最初大量关于治理结构的讨论转移到治理技术（工具）和价值理念层面的探讨；从研究内容来看，智慧社区、三社联动、网格化管理、公租房、法治等研究内容的更新与我国社区治理的实践密切相关。

图1 主题词“社会治理”的关键词聚类分析

表1 主题词”社区治理”的关键词聚类分析

社区建设是当前政府推进的促进城市基层社会整合的重要举措，推动居民重构社会网络和社会资本、发展居民互动性更强的社区组织和社会组织是城市基层社会再整合重要途径[3]。而在目前我国城市社区治理模式上网格化管理的认可和普及已经成为一种共识，但是关于网格化管理模式存在的一些弊端学界也有共同的认识[4-6]，网格化管理之后的城市社区治理模式应该如何发展，学术界也展开了较多的探讨，“网格化管理”向“网格化治理”[7-10]、“网格化管理”向“网络化治理”[11-13]“合作共治”[14]是目前关于我国城市社区治理模式下一步的转变方向。

二、社区网格化管理与拉萨市双联户模式的实践

纵观我国建国以来的城市基层治理形式，单位制和社区制是两种基本的城市基层社区组织形式，而相配套的街居制则一直都是基于地理因素的国家行政权力在城市基层单位的再分配。从组织架构来看，我国单位制社区是依托于具体的组织，如国有企业、事业单位而存在的，其目的是为了实现对员工生活的全方位服务，以达到提高员工归属感和凝聚力的组织预期。随着信息技术在公共部门的普及、官僚组织内部的结构性调整和公共事务的大量增长、国有企事业单位关于住房制度的改革、公共交通的便捷化和城市基础设施服务的全方位覆盖，原有的高度集中型的单位制社区在城市社区中的比例已大幅度下降，现有的城市社区大都已实现向商业社区的转变，依托于社区居委会和物业公司双重管理的后单位制社区成为当下社区的主流形式。

在后单位社区治理中，居委会、业主委员会、非政府组织、社会工作者、基层党组织等都已不同程度地参与到社区治理中，三社联动、智慧社区、居民议事会等社区治理创新相继涌现，基于地理信息技术的社区网格化管理模式也正是在此背景下成为我国目前城市社区管理中普遍推广的一种城市基层治理模式。

（一）社区网格化管理的产生与发展

自2004年北京市东城区首次实施网格化城市社区管理模式以来，浙江省舟山市、上海市金山区和湖北省宜昌市等多个中东部城市对这一基层治理模式进行了因地制宜的创新。2005年2月，国家建设部将网格化管理模式正式列入国家“十五”科技攻关计划，同年4月城市网格化管理模式取得了科技成果鉴定证书。2005年建设部《关于公布数字化城市管理试点城市（城区）名单的通知》首次确定在北京市朝阳区、上海市长宁区、南京鼓楼区和武汉市江汉区等十个城市进行网格化管理试点：天津市河西区、重庆市高新区和万州区、合肥市、石家庄市、郑州市等地先后在2005年、2006年成为第二、三批试点城市。截止2008年也就是试点工作的最后一年，建设部在全国51个城市（区）积极推行网格化管理模式，并取得了值得肯定的成效[15]。

纵观全国各地的网格化管理实践可以看出，RS、GIS和GPS等技术为“万米单元网格”的划分提供了技术支撑，兼职和全职网格员、网格长的出现实现了动态的信息收集和实时处理，而党组织在基层社区甚至是楼宇之间的全覆盖保证了党政力量对基层的深入影响。网格化管理模式的盛行不仅在于其为政治和行政权力在城市社区这一基层单位的有效控制提供了组织架构层面的保障，还在于最广大基层民众多元化的公共服务需求得以借助行政手段通过市场或非市场机制得到有效的满足。从目前的实施效果看，网格化管理是应对后工业社会我国城市社会基层公共事务激增、社会稳定发展面临挑战的最佳路径选择。

（二）拉萨市网格化管理与双联户模式

拉萨市作为西藏自治区的主要城市，自2011年起西藏自治区正式实行“网格化管理”以来，积极响应自治区号召，划分出住宅、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，将网格划分为日常管理、重点关注、综合治理三个等级，确立了“1+5+X”的网格力量模式，在网格内配备了网格管理员、网格党支部书记、网格助理员、网格调解员、网格民警、网格宗教事务管理员、网格督导员七种力量[16]。在整合社区工作人员、村（居）委治保员、流动人口协管员、治安民警等力量方面不断创新社会治理模式，初步实现了“解决问题一通到底、社情民意一传到顶”[17]。“双联户”模式是以联户为单位选举联户长进行联户的管理工作，拉萨市将这一管理模式与网格化管理相结合，将“联户”与“格”有效对接起来，初步建立起纵向覆盖街道、社区、网格、联户单位的社会管理体系。[18]

“联户平安、联户增收”的双联户与“横向到边、纵向到底”的结合是拉萨市在处理社会经济建设、社会管理与服务过程中探索出的复合式城市社区管理模式。在这一模式下，居民、社区、街道、寺庙等单位都被组织起来，结合西藏自治区当地的治理传统和地方习俗实现了社区治理的现代化。

（三）社区网格化管理模式面临的困境

无论是在拉萨市还是其他地方社区治理中，网格化管理模式的兴起都是对后单位时代城市社区性质转型的积极回应，也适应了社区资源流动性增强和公共需求复杂化、多样化的时代背景。作为单位制的替代与补充，城市社区本应该是一个集“管治”“服务”与“自治”于一体的社会单元[19]，但拉萨市社区治理现代化在推进过程中仍存在过于强调“管治”和“服务”而对社区居民“自治”涉及较少等不足，实际上弱化了社区自治力量的参与程度，也因此带来了结构、工具和理念层面的冲突。

1.治理主体地位不平等

在传统政府主导下的治理体系内部，治理结构出现了不同程度的分裂。有学者从政府内部、政府与社会、社会内部三个方面论述了我国城市社区治理中的困境，指出区政府职能部门和街道办事处之间的权责不对等；社区居委会为代表的社区自治组织被行政权力捆绑；社区居委会、业主委员会、物业公司和社会组织为追求个人利益最大化而漠视公共利益等行为都是我国城市社区治理中公共服务难以实现合作治理的症结所在[20]。

在商品房社区时代，社区自治多通过业主委员会、物业公司和社会组织等主题开展。但1998年出台的《物业管理条例》虽经数次修改，但规则受到房地产利益集团的影响明显倾向于开发商和物业公司，赋予业主委员会、业主和物业公司、开发商的权利明显不对等[21]。关于业主委员会和物业公司的规定，住房建设部关于业主大会成立的程序、权责关系和监督规范，对于具体职能没有涉及（住房和城乡建设部，2010）；民政部《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》要求“发挥业主大会和业主委员会在社区管理和服务中的积极作用”，但在具体表述上没有深入明确业主大会和业主委员会的权力与作用，甚至倾向于社区居委会对业主委员会的指导和监督作用[22]。加之社区居委会一度成为行政权力在基层治理中的延伸[23]，这也导致了威权式治理模式下“科层执行力+假性协商”的城市社区治理困境。

此外，社区自治中基层党组织的影响也是重要的治理主体之一。在包括拉萨市在内的大多数城市社区，无论是全职还是兼职的社工人员、网格管理者的任命和管理都需要经过社区居委会或者街道办事处，而社会组织要想介入社区的养老、医疗、教育等公共服务往往会有各种各样的门槛。“一核多元”是民政部对我国社区治理体系的生动表述，社区党组织这一核心发挥着领导核心与政治保障作用，社区居委会、社区老年组织、社区义工组织、驻区单位等多元主体广泛参与其中，但这一治理结构并不是多元合作治理结构，而是社区党组织领导下社区居委会主导的治理结构，是一种非对称的治理结构。行政力量和政党影响力在社区这一基层单位交汇融合，共同主导着我国城市社区这一基层自治组织的发展方向。

2.技术导向强化了行政控制

除了社区自治内容与形式上的脱节之外，技术导向也成为当下城市社区治理的主要特征。拉萨市一些城市社区的社区微信公众号、社区微博互动在手机APP和网格员网络移动终端设备的普及下发挥了双向沟通互动的积极作用。在很多层面信息和管理技术的更新带来了社区管理的高效、准确和全覆盖，但也带来了社区治理伦理方面的问题。

网络技术对居民需求的精准定位和“事不出格”的解决方式极大强化了网格这一层级的决策权力，而作为业主、物业公司和社会组织等自治主体甚至难以参与到社区事务治理过程中，执行权的高度集中长此以往必定带来网格层级行政权力的膨胀，形成继社区居委会之后又一行政“准层级”。但是关于网格化管理工作人员的身份认同和专业要求却尚未统一，拉萨市社区网格管理人员和联户长多由综治员、专干等社区工作人员、基层党员和志愿者担任，其素质不一，工作方法落后，难以适应快速更新的设备和技术要求，在维护网格化管理信息服务平台和服务居民过程中的合理性也容易受到质疑。此外，在技术条件允许下拉萨市“哪里有党员哪里就有党组织”的基层党组织网格化体系也大大强化了党政力量对基层社区自治的管治，一定程度上影响到社会和市场机制能动作用的发挥。

3.社区治理的价值目标存在争议

网格化管理模式通过技术将社区内外部力量统一到治理框架中去，但是无法协调各主体之间的利益关系，因此关于社区治理的价值追求和目标导向存在极大的争议。

在拉萨市城市社区治理中，基层社区党组织和街道办事处在社区治理中追求“和谐社区”，实质上是力求社区生活生产秩序的稳定，遵循的是传统的“不出事”逻辑；社区居委会尽管是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层自治组织，但城市社区居委会完全不同于农村村委会，其经费和权力来源完全受制于街道办事处和区政府，因此其社区治理的目标与行政部门往往相一致；开发商、物业公司追求经济利益的最大化，而业主大会追求的是为业主提供高性价比的社区公共服务，因此二者之间围绕购房与服务定价、公共区域分配等关涉业主核心利益的纠纷时有发生；涉及到养老、医疗、教育的社区社会组织本就与民政系统关系密切，出于维护自身运转经费的需要往往需要遵循街道办和区政府的行政指令，但同时也在为社区居民提供公共服务过程中吸纳志愿力量完善自身的独立性和公益性，因此社会组织的自利性和公益性之间存在的矛盾也制约了社会组织独立在社区治理中发挥更大的作用。

三、网络化治理视域下的拉萨城市社区治理转型

国家治理体系与能力的现代化需要城市社区治理的转型升级。陈振明指出治理理论有三种研究途径，即政府管理的途径、公民社会的途径（自治）和合作网络的途径[24]；秩序观下的治理理论有三种理论形态，管治的治理、合作的治理和自治。从治理形式和内容层面看，自治和合作治理有诸多相似之处。形式上，合作治理和自治都是多元利益相关者以平等身份进行的协商和达成共识的过程；内容上，合作治理和自治都是对涉及到利益相关者公共事务的治理。合作治理与自治只是出于不同的主体层面的概念，合作治理是中观层面的主体间的关系描述，自治则是微观层面主体内部间的制度安排。从管治到自治的转变需要既得利益者的主动放权与引导，在社区治理中表现为区政府、基层党组织、街道办事处对社区居委会、社会组织、社工人员和企业的授权与支持。

目前我国城市社区治理正处于从管治的治理向自治转变的过程，要想实现这一转变必须从理论主张、治理结构、治理机制等方面与传统的市场（自愿）和科层（强制）的治理模式相区别[25]。在社区内部的最终目标是实现社区自治，社区作为行动主体要与政府、社会形成一种合作治理的状态。我国公民社会发展不完善的国情下，合作治理是实现社区自治必经的阶段，需要从外部合作网络的建立激活社区内部自治力量的活力。

网络化治理作为“一系列活动领域里的管理机制，它是一种由共同目标支持的活动，活动的主体未必是政府，也无需完全依靠国家的强制力来实现”[26]。建立在交易成本理论、社会网络理论和资源基础观之上的网络化治理理论，致力于通过各主体间协调和社会机制的结构性嵌入，减少层级组织之间的交易成本并增进整体利益、通过网络中资源互补与共享增进网络的整体竞争实力[27]。网络化治理强调治理结构网络化、治理工具市场化和价值取向民主化[28]，这对解决我国社区治理过度强调网格化管理的困境有很强的借鉴意义。结合网络治理的理论架构（见图2）分析拉萨社区治理的转型模式，基于高度复杂性和不确定性的治理环境可以从主体结构、治理机制和治理目标层面进行社区层面的治理模式构建。

（一）从科层到圈层：多方治理力量的结构性嵌入

分析我国城市社区治理中形态的问题，可以归结为政府与社会合作关系的不同形式。以基层党组织、街道办事处为代表的政府一方和以社区居委会、业主委员会、物业公司、社会组织为主要组成部分的社会一方在社区这一社会生活共同体层面上的合作治理，是通过建构产生的，而不是自发形成的。

在网格化管理中由于网格的划分、网格长和网格监督管理员的选拔和任命都是行政系统内部的运作模式，因此实质上网格只是在“区-街道-社区”之下增加的行政层级，更加直接地下沉到基层民众的事务中去，并没有改变科层结构中的层级设置与权力向度。而何种状态下形成何种社会治理形态，政府与社会力量的自主性、双方互动的初始情况和资源依赖情况、双方互动的复杂机制设计，这三个方面共同构成了城市社区治理形态的影响因素[29]。

图2 网络治理的理论架构

拉萨市的双联户机制下，联户代表和联户单位通过与社会信贷机构、社会志愿组织和社会安防机构等进行联创联营，在成立专业合作社、维稳、就业以及解决民生诉求等方面都取得了良好的效果。从目前拉萨和其他地区社区治理的实践来看，社区治理中主体结构从政府管治（科层制的）向下沉式管理（网格化的精准治理）再到多主体自治（网络化的合作共治）的过程是社区治理模式转型的三个阶段（见图3）。在街道办事处、基层党组织之下的社区居委会、业主委员会、物业公司、社会组织、社区网格和联户成为社区自治的主要力量。围绕社区公共事务这一核心利益问题，传统行政指导下的科层制组织形式（阶段一）中社会自治力量的结构性嵌入出现（阶段二），随着权力向度的双向化和网格化逐步向网络化治理结构转化，最终围绕社区公共利益形成多主体共同参与的圈层结构（阶段三）。

（二）互动与整合：政府、社会与市场混合的机制创新

尽管结构层面的合作共治带来了社区与社会、国家的互动与联系，但是却无法构建社区这一层级内部的联系，社区内部的联系只有通过社区内部的自治才能实现，社区自治的工具相应地需要转变。

从治理工具的角度分析，目前推广的网格化管理强调基于数字信息技术的属地管理，更多地运用行政和非市场化的手段定位居民公共需求并提供公共服务，以求将公共事务解决在网格中，但无法整合任务复杂性与需求不确定性带来的多元利益诉求；网络化治理则侧重多元主体间以平等协商的地位参与社区公共事务的决策，综合运用行政、市场和社会机制精准定位并提供居民所需的公共服务。市场竞争、规约和奖惩机制等市场机制以及内部监督、动员等社会机制都是网络化治理用来整合多元利益诉求的主要治理工具。

图3 社区治理结构的三个阶段 (治理权力的运行向度)

拉萨双联户制下既有宣传动员机制来对宗教事务进行管理，也有便民警务站介入社区治安的日常管理，此外社区居委会和居民与街道为代表的行政组织协调已成为常态。随着业主大会、物业公司、社区志愿组织和社会工作部门的发展壮大，城市社区的组织功能分配会更加明晰，行政力量在社区的作用会逐步减弱直至消失，社区公共事务的互动与整合完全可以通过市场机制和社会机制得以实现，真正达到“没有政府”的自治状态。

（三)协调与维护：精准定位公共需求为基础的理念创新

社区愿景是由多方治理主体尤其是基于社区居民的呼声共同集合起来形成的关于社区未来治理的美好蓝图。现行的网格化管理作为基层政权行政权力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，分散与抗拒是社区自治力量在社区治理中的常态，通过协调利益、维护共同愿景，社区治理将朝着“社区服务网格化，社区管理民主化”发展。[30]服务网格化意味着居民公共服务的精准定位，管理民主化意味着对合作、参与、协商、契约等原则的重视。合作网络的治理必然需要治理技术和制度的革新，但是在强调技术重要性的同时需要更多关心价值判断[31]。正如戈德史密斯和埃格斯指出，网络化治理的未来发展原则应包括“较少关注项目，更多地关注公共价值”[32]，可以说是对当下项目制导致基层治理资源竞争乱象的一种纠偏。

拉萨市作为西藏自治区的政治、经济、文化中心，社会稳定是其发展的首要前提与重中之重。基于这一需求，双联户制与网格化管理将社区内部的自治力量与外部的市场和行政力量团结起来共同构建并维护社区居民关于社区稳定发展的美好愿景。市场机制和社会机制中激励、情感等因素的回归能够更加准确地定位社区居民的公共需求，打破居民“被动”提供服务和参与感弱的局面，并在此基础上创新社区治理的服务和共治理念。并可以在如非营利组织和社区自治组织主导下加强对社区青少年活动中心、老年人文化中心、行政服务中心等机构的建设培育社区居民的凝聚力和归属感，以使在涉及社区愿景和公共价值的协商时更趋向于达成一致。

三、结论

在迈向新的治理体制的过程中，政府应该在社区自组织能力建设中发挥应有的作用，处理好国家、市场和社会，政党、政府和自治组织之间的关系，以及条块关系和层级关系，化解治理成本，并注意在转型过程中坚持网络化结构原则，利益相关者或公民为中心原则，协商与共识达成原则，公共价值增值效应最大化原则，社会自组织与协同能力激发原则，信任、互惠与合作能力促进原则等[33]。

以拉萨市在社区治理层面实现网格化管理与双联户制的结合为切入点，可以看出单位制、街居制向社区制的居民生活形式转变的背景下，社区治理从网格化管理向网络化治理的转型必然成为我国城市基层治理的方向。随着社会基层治理制度完善，社会自治力量、理念和工具的现代化发展，城市社区治理最终会真正实现自治，“业主自治”取代“居委会自治”并最终形成“政府主导、合作共治、基层自治”的社会治理格局。