探析城乡建设用地增减挂钩的存在问题与对策

谢显军

（湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410000）

由于人口数量的不断增加，为了更好地满足经济发展需求，会占用一定量的耕地来推动经济的发展。为了缓解耕地与建设间的矛盾，增减挂钩政策应运而生。增减挂钩明确指出，将城乡土地增减视为共同体。为了保证城乡建设用地得到更好利用，本文重点分析城乡建设用地增减挂钩政策实施中存在的问题和对策。

1 城乡建设用地增减挂钩重要价值研究

城乡建设用地增减挂钩措施的合理实施，能够更好地推动农村建设，该政策在实施中，能够保证居民点发展更为合理，将农村的闲置土地进行高效利用，农村的破旧住宅有效整合。加强生态用地建设力度，保证城乡建设用地增减挂钩措施得到更好实施。增减挂钩政策的提出，能够增加建设用地供给量，改善农村落后、贫穷的风貌[1]。

2 城乡建设用地增减挂钩中存在的问题

2.1 有关保障体系不够完善

针对现阶段城乡建设用地增减挂钩政策的实施情况，存在的核心问题主要是有关保障体系不健全。因为增减挂钩政策没有进行全方位实施，相关条约不规范，出现了城市空间不断增多的现象。此外，由于收益分配机制存在较多缺陷，公开透明度较差，农民群众的合法权益得不到有效保障，土地没有得到集约化利用。

结合现阶段我国城乡建设用地增减挂钩发展情况能够得知，自2004年开始实施，在2008年对有关管理方案进行完善。最近几年来，在城乡建设用地增减挂钩工作当中，存在较多突出问题，城乡建设用地增减挂钩政策的大力实施，面临较多挑战，许多方面要进行大力完善。理论的不断完善与创新，能够起到一定的引导作用，使得城乡建设用地增减挂钩政策实施中存在的问题得到综合处理。

2.2 存在以次充好问题

城乡建设用地增减挂钩措施实施过程中，还存在严重的以次充好问题，对城乡统筹发展影响特别大。例如，由于增减挂钩政策的不完善，部分项目地区和新建区域规模、布局不合理，城乡经济发展不协调。虽然农民在增减挂钩政策实施过程中得到了一定的益处，但是，农民的合法权益并没有得到有效的保障，降低农民的积极性。

2.3 各个部门之间的联动性较差

现阶段，部分地区政府并没有构建多个部门联动推进运行机制，对增减挂钩政策的实施效果产生一定影响。增减挂钩政策的顺利实施，需要地方政府各个部门之间的协调与配合，只有多个部门的协调配合，才能够提高增减挂钩政策的实施水平。但是，因为地方政府各个部门之间的联动性比较差，降低了增减挂钩政策的实施效果，自然资源部门任务繁重，使得一些项目难以有序实施[2]。

3 城乡建设用地增减挂钩存在问题的解决对策

3.1 大力完善相关保障体系

为了保证城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中存在的问题得到解决，有关部门需要大力完善相关保障体系，提升增减挂钩政策实施效果的途径可以从以下方面入手，如表1所示。

针对增减挂钩拆迁的旧城区农民保障问题，政府有关部门要加大社会保障体系完善力度，让征地农民能够长远生计。结合中央、省、市城乡建设增减挂钩有关政策内容，政府部门要根据征地农民的实际情况，为其提供良好的就业岗位，促进其就业，保证征地农民的社会合法权益得到更好保障。通过大力开展城乡建设用地增减挂钩，能够推动城乡一体化发展，针对拆旧区的土地复垦，有效还原为农用地，

表1 提升增减挂钩政策实施效果的途径

并建设合理的配套设施，保证农业生产环境与城乡人的居住环境得到更好改善[3]。

3.2 加强监管力度

在增减挂钩政策实施的过程当中，想要更好地提升土地利用效果，政府有关部门决定进行试点，将分布比较零散的耕地建设用地进行有效整理，最终复垦为农用地或者耕地，保证耕地更为集中，提高耕地的连片水平，让农村的生态环境得到有效改善。通过开展试点工作，不但能够保证农村耕地数量，而且有效提升耕地质量。

对增减挂钩政策的实行进行全面监管，能够保证农村水利与道路等一系列基础设施更为完善，耕地土壤得到良好改良，当地的农业生产水平得到进一步提升。例如，在某农村中，通过实施增减挂钩政策，并加大监管力度，农民经济收入水平、社会保障水平，包括该地区的经济发展水平有了明显的提升，具体对比图如图1所示。

图1 农村实施增减挂钩后三年效果对比图

通过对增减挂钩政策的实施进行全面监管，能够保证该地区的农耕地真正实现集约化发展，提高农业生产效率。当然，政府有关部门还要结合有关法律，对土地进行科学、严格的验收，针对复垦整理的土地，经过仔细的验收达标之后，才能够和城乡建设用地周转指标进行有效挂钩。

另外，有关部门还要加大资金管理力度。资金问题是影响增减挂钩项目顺利开展的重要因素。通过遵守“先报后审再批用”原则，将资金用于正在实施的项目当中，真正做到专款专用。一旦确定好项目之后，有关部门需要认真执行相关规定，有效避免违法乱纪现象的发生。一旦发现违法乱纪现象，要按照法律法规进行严肃处理，真正做到依法惩处[4]。

3.3 增强各个部门之间的协调联动性

增减挂钩项目在实施的过程之中，政府有关部门还应成立组织管理小组，该小组的主要任务是协调各个技术部门工作人员的工作。县级自然资源局是增减挂钩项目实施的领头单位，主要负责制定良好的实施方案，包括项目资金的具体拨付等，而县级财政部门则主要负责拨付建设资金，县级农业委员会主要负责农艺措施转发、发包等工作。为了保证上述部门之间能够协调配合，政府部门需要加强工作监管，并根据增减挂钩项目实施中出现的问题，妥善处理，在增强各个部门协调联动性的同时，保证增减挂钩项目得以有序实施。

通过不断增强各个部门之间的协调联动性能，该地区的耕地生态环境得到更好改善，农民生活质量得到提升，农业生产率得到有效提高，具体数据如表2所示。

表2 增强各个部门协调联动性后农业生产效率分析/%

为了保证城乡建设用地增减挂钩政策得到更好实施，政府有关部门需要从多个角度进行优化，加强监管体系的完善。结合城乡建设用地增减挂钩政策的实施情况能够得知，针对不同地区的违规操作现象，要加大监管力度，保证地方政府的财政利益，更好的保障农民合法权益，避免擅自扩大周转指标现象的发生。对于政府有关部门来讲，要对土地周转指标加大监管力度，通过不断强化监管力度，能够保证城乡建设用地增减挂钩政策得到更好实施[5]。

此外，政府有关部门还要大力完善城乡建设用地增减挂钩管理体系，充分认识到加强城乡建设用地增减挂钩管理力度的重要性，并明确城乡建设用地增减挂钩管理有关条例，对具体的管理目标进行细化，保证管理方法得到有效运用。在挂钩项目区域选择环节，要遵守“先容易后困难”的选择原则，有序开展各项管理工作。针对挂钩项目选点中存在的问题，要积极探讨，制定有效的解决方案，让公众能够更好地参与到讨论当中，在保障农民合法权益、增强政府各级部门协调联动性的同时，提高城乡建设用地增减挂钩政策的实施效果。

4 结语

综上所述，通过有效解决城乡建设用地增减挂钩项目实施中存在的问题，如大力完善相关保障体系、加强监管力度、增强各个部门之间的协调联动性等，能够保证城乡建设用地增减挂钩项目得到更好实施，提高当地居民的生活品质。合理利用增减挂钩政策，保证农村耕地面积不断增加，提升耕地质量，推动城乡经济协调发展。