金融监管的国际比较研究：模式、趋势与启示

周代数 张立超

摘 要：2008年次贷危机以来，全球主要国家和地区均对金融监管体系进行了反思和重构。本文将美国、英国、瑞士、新加坡、中国香港地区的金融监管模式进行了比较分析，总结了全球金融监管在逆周期宏观审慎监管、跨境监管合作、金融投资者保护、自律型监管等方面的发展趋势，并结合中国金融市场现状从双峰监管、交叉金融产品穿透式监管、跨境监管合作、设立金融稳定委员会等方面的改革创新提供了政策建议。

关键词：金融监管；国际比较；双峰监管；穿透式监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.4.07

中图分类号：F831.5 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）04-0044-08

一、金融风险与宏观审慎监管框架的建立

（一）金融风险的表现及跨市场传播

随着全球金融市场之间的联系越发密切，金融风险跨区传导可能性越来越大，给全球金融稳定带来不同程度的负面影响。2008年的次贷危机重创美国和欧洲等多个经济体，扰动国际金融市场和全球经济增长。关于金融风险的特征及其跨市场传播，学者从基本面和非基本面要素两个方面展开了研究。Baig和Goldfajn（1999）、Ghosh和Saidi 等（1999）、Soydemir（2000）研究了不同金融市场间的风险传递机制及效应，发现各国家和地区的资本市场之间在金融危机时的相关性高于金融稳定期，并提出基本面要素决定了国际金融市场风险的联动。Barberis和Shleifer（2003）、Masih（1999）、Kodres和Prisker（2002）从投资风格投资者的羊群行为、国际机构投资者调整投资组合、全球市场影响力等非基本面要素切入，探讨了国际金融市场风险跨界传递效应。

与20世纪相比，21世纪以来的金融风险的来源、规模、结构、机理、频率存在较大差异，主要表现在触发机理复杂化、风险损失扩大化、风险传导快速化、系统影响加重化等特征。更为重要的是，往往由单一金融风险触发综合性金融危机，表现为货币大幅贬值、官方储备大量减少、股市暴跌、资本外逃、金融机构大量破产、融资人大量违约等现象。因此，防范金融风险的跨市场传播和治理系统性风险成为后危机时代世界各国理论界、政策界的重大课题任务。

（二）建立逆周期的宏观审慎监管框架

事实上，宏观审慎管理框架应是发达经济体为填补系统性风险防范制度漏洞而做出的重大政策选择，其最早出现在1979年6月的库克委员会（巴塞尔银行监管委员会的前身）的会议中。经历了2008年次贷危机后，如何防范系统性风险，成为世界各国面临的紧迫任务。2009年的G20匹兹堡峰会决议正式使用“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”的说法。宏观审慎监管重点关注重要的金融机构和市场、金融风险的内生性、宏观经济、金融环境、纵向风险积累和外部风险传染五方面内容。2008—2018年，美国、欧盟等主要资本主义国家都强化了央行主导宏观审慎政策的制定、执行、统筹和监管的框架。

为更好地实施宏观审慎监管，当前国际金融监管改革机构已经明确了“系统重要性附加”和“逆周期资本附加”这两个用于宏观审慎监管的工具，来对系统重要性机构实施更高的资本和流动性监管要求，并降低金融部门与实体经济间的亲周期性，从而减缓时间维度的系统性风险。同时，国际清算银行等机构也倡导各国对杠杆率、拨备制度、贷款价值比例（LTV）、存贷比、大额风险暴露限额、特定行业更高的风险权重、压力测试等微观审慎监管工具进行梳理，与两个宏观审慎监管工具一起，构建一套更加清晰、有机、协调的金融监管工具箱。

二、主要发达国家和地区金融监管框架的演变与比较

（一）主要发达国家金融监管框架的演变历程

纵观海外发达国家和地区的金融发展进程，确有一些值得中国资本市场借鉴的经验和规律。尤其今天的金融市场系统复杂、互联互通、相互影响，风险跨市场传递。如表1所示，从发展阶段上看，发达国家的金融监管经历了五个重要的发展阶段。

从以上发展历程可以看到，海外金融业的演变经历了先混业、后分业、再综合经营的历程，金融监管体系也向着先集中、后分业、再统一的方向演化。次贷危机后，适应混业经营、加强宏观审慎管理、严格保护金融投资者是大趋势，在英、美、瑞士、新加坡等国均有所体现。

（二）海外金融监管框架的主要经验

1. 美国金融监管框架

2008年金融危机之前，美国经历了长时间的金融自由化过程，在金融自由化过程中暴露出不少风险。一是高杠杆风险。大量的金融创新导致了信贷扩张和杠杆增加，过高的杠杆导致金融机构承受资产价格下跌的能力大幅下降。二是资产证券化。资产证券化使得金融机构之间的联系更加紧密和复杂，金融机构外部性特征明显，风险外溢更为常见。三是其他激励问题带来的风险。高管薪酬结构与当期利润挂钩，为管理层提供了扩大风险偏好的激励。此外，华尔街金融交易中使用的数理模型设计和运用过程中，过多的假设以及人为错误也是诱因。

美国在金融危机后加强了金融监管，通过具有宏观审慎特征的《多德-弗兰克法案》重点监管相关金融机构，并设立了金融稳定监管委员会等机构。《多德-弗兰克法案》围绕系统性风险防范，修补了美国金融监管的基本架构，通过对金融系统中的外部性进行征税，进一步突出了美联储的地位及消费者保护的内容，防止风险的跨市场传递。美国金融监管框架异常复杂，如图1所示。其中，金融稳定监管委员会在于识别和防范系统性风险，协调各政府部门的监管工作。消费者金融保护局职权相对独立，统一行使消费者保护职责。金融研究办公室隶属于财政部，职责是为金融稳定监管委员会提供支持。

2. 英国金融监管框架

英国金融监管框架发生过三次较大规模的改革：第一次为《1979年银行法》颁布之后建立起的分业监管格局；第二次為1997年之后各类监管机构合并形成的金融监管机构金融服务局（FSA）；第三次为2008年金融危机之后FSA取消而建立了目前的“双峰监管”（Twin Peaks Supervision）模式（见图2）。新成立金融政策委员会（FPC），统筹应对系统性金融风险，并设立审慎监管局和行为监管局，有效解决了三方监管机构协调不畅和监管漏洞；强化宏观审慎监管，并与微观审慎相结合，维护金融体系稳定运行；建立起防范系统性风险机制，提高风险应对能力。这一模式很好地促进金融体系恢复稳健，为经济企稳恢复提供了重要支持，国内生产总值增速重回2%以上，股市大幅上涨，2009-2015年富时100指数上涨41%。

3. 瑞士金融监管框架

2007年6月之前，瑞士实行“银证统一”分业监管、“两级”监管模式。其中，瑞士联邦银行委员会（SFBC）对银行和证券业统一监管，联邦私营保险业监管局（FOPI）对私营保险业实施监管，同时银行、证券业的监管职责在瑞士联邦银行委员会和授权的私营审计公司之间分工。2007年以后，瑞士开始实行混业经营、混业监管模式，瑞士金管局取代瑞士联邦银行业委员会、联邦私营保险业管理局和瑞士反洗钱控制局，统一监管瑞士銀行业、证券业、保险业，以及反洗钱工作，包括发放牌照、调查、裁决、制裁等。针对持牌金融机构的不合规或潜在违法行为，金管局依据《行政程序联邦法案》进行调查，若违法行为实际发生，金管局可以进行裁决，并采用任意强制执行措施，或对被监管对象进行制裁。

瑞士金管局具备显著的独立性和权威性特征。金管局在行政上直接隶属于联邦议会，在机构、功能和财务上也相对独立，当银行不能履行基本义务或对法律构成严重侵害的情况下，金管局有权进行制裁，甚至启动重组和破产程序。为制衡独立性，金管局需要接受国家议会和州议会的全面政治监督，金管局的决策也有可能在法庭上被挑战。

4. 新加坡金融监管框架

1970年以前，新加坡的中央银行职能由多个政府部门履行。1970年新加坡议会通过《新加坡金融管理局法》，1971年1月1日新加坡金融管理局（MAS）成立。新加坡金融管理局属于新加坡的金融监管主体，有着较强的运作自主权。依据《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局的董事会由总统指派，董事会主席由总统根据内阁的建议任命。董事会负责新加坡金融管理局的政策制定和监管工作，向新加坡议会负责。

新加坡金融监管局对其金融市场施行严格管控，它由银行署、保险署、证券期货署、市场体系与风险顾问署、监管政策署、监管法律服务署组成。目前，新加坡金融管理局建立了完善的风险分析系统，借鉴美联储的CAMELS评级法，对本地银行和外资银行分别建立了CAMELOTS评级系统和PLATOS评级系统，用于实时监控本国银行和外国银行分支机构的风险。

5. 中国香港地区金融监管框架

香港政府历来奉行对经济活动不加干预的自由放任的经济政策，伴随着几次重大金融危机的发生，为保持香港金融业的稳定发展，香港政府逐渐加强了对金融业的监督和管理。香港政府对金融的监管主要经历了三个阶段，即“行业自律主导”阶段（19世纪末—20世纪60年代）、“积极不干预”阶段（20世纪60年代末—90年代末）、“大市场、小政府”阶段（20世纪90年代末—至今）。

当前香港地区实行混业经营、分业监管的金融监管模式，已形成由金管局、香港银行咨询委员会、香港银行公会组成的监管体系。同时，香港私人银行需要接受证券及期货事务监察委员会、保险监理处的监管，对应的条例涉及《证券及期货条例》和《保险公司条例》。在具体实践中，香港地区实行分级监管、连续监管模式，并在长期发展过程中，形成了较为完善的监管制度体系。

香港地区监管机构包括政府机构监管和行业协会自律两个层次。具体而言，政府机构在监管中扮演着“管理者”和“协调者”角色，而行业自律协会则专注于审查、控制自身内部风险，在监管实践中，两类机构分工明确、各尽其职。政府监管机构包括金管局、证监会、保险业监理处及强制性公积金计划管理局。行业自律协会主要指香港银行公会、香港交易所和香港保险业联合会，它们在监管上并没有强制性。政府机构监管和行业协会自律两个层次相互配合，行业协会坚持协调、协商的定位，香港金管局坚持现场检查、非现场检查、“CAMEL”评级、审慎监管会议等“以风险为本”的监管定位。

三、全球金融监管体系的发展趋势

（一）对高风险金融业务开展多层监管

次贷危机前，监管的思路是对单个金融机构进行监管，忽视了风险的跨市场传播，其跨界传播通常是通过大型金融机构以及这些金融机构所开发的金融产品。目前，大型金融控股集团所从事的金融业务非常复杂，涵盖了股票、债券、外汇市场、大宗商品等，并且通过打包证券化开发了诸如CDO、CDS等衍生品，发生违约时其风险波及多家不同属性的交易所和金融机构。针对这类复杂金融产品、衍生品等的高风险性，海外监管机构对此类业务的主体进行了多层监管，将风险传递控制在小范围内。在美国当前的金融监管框架下，从事衍生品交易的具有系统重要性的投行至少面临FRS、SEC、OCC、FDIC、CFTC等联邦机构的多层监管，其中FSOC则起到居中协调的作用。美联储要求对具有系统重要性的金融机构提高资本充足率，针对500亿美元以上的金融机构每半年进行一次压力测试。SEC则要求非银行金融机构和衍生工具市场的数据透明化披露。通过多层监管，美国在危机之后不断强化风险管理的现代化建设，并成为全球主要金融市场监管模式效仿的对象。

（二）由单纯的国内监管向跨境合作监管转型

随着经济全球化的发展，单个地区或国家的金融风险在不同程度上会通过金融国际化之间的联系发展“多米诺”式传播效应。因此，对跨境金融活动的风险防范和跨境协调监管也已成为当前金融监管理论的研究重点。为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务，各国监管当局纷纷推动金融机构的跨境监管，对同时经营境内外业务的金融机构进行境内外并表监管。如根据巴塞尔委员会要求，一家跨国经营的银行监管应由母国监管当局和东道国监管当局分工合作。通常，母国监管当局负责审查资本充足率、最终清偿能力、高管人员任职资格，东道国监管当局审查当地分支机构的资产质量、内部管理和流动性，同时，母国和东道国针对监管问题开展定期交流。目前，全球跨境金融监管的典型合作机制包括全球层面监管系统重要性机构（G-SIFI）的金融稳定理事会（FSB）、区域层面如欧洲银行联盟将成员国的监管权部分让渡给欧洲央行和三个专业监管机构、双边层面的跨国监管合作，这些跨境监管可以有效地防止金融监管真空。

（三）监管目标向安全与效率并重转变

实践证明，很多高度开放的经济体，同时拥有较高的金融自由度和市场稳定性，并且为经济发展提供了效率保证。有别于早期的金融严格管制理论，20世纪末基于自由化背景的新金融监管理论结合了金融脆弱化理论、新制度经济学、产业组织学和博弈论的理论，全面地研究了金融风险和约束问题。新金融监管理论关注协调金融活动和防范系统性风险，强调金融监管要“安全与效率并重”。近年来，金融监管制度的设计也正往兼顾金融安全与金融效率的方向发展，并逐步加强金融监管的内部控制机制与外部立法工作。

（四）政府型监管和自律型监管趋于融合

当前国际上增强金融安全的主流手段之一就是自律机制，而完善金融机构内部控制制度以提高其自律水平已成为国际监管的重要趋势。以欧洲大陆国家为例，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国以及中国香港地区的金融行业协会、银行家学会和信贷行业组织都在一定程度上发挥着监督作用。政府型监管和自律型监管逐步融合的趋势越发明显。一方面，实行政府监督型体制的国家开始日益重视行业自律的作用；另一方面，实行自律型监管体制的国家也开始通过立法和建立统一的监督机构，加强监管的规范化，将金融同业的自律机制逐渐纳入监管法制体系之中。

四、对中国金融监管改革的启示

启示一：在金融市场相对开放和成熟、金融产品相对复杂的情况下，应保持审慎监管与行为监管的协同作业，由微观审慎监管机构保持个体金融机构稳健，宏观审慎监管机构保持金融系统稳健，行为监管部门负责保护金融消费者权益。基于双峰监管模式将审慎监管和行为监管分离的要求，2018年3月，中国政府宣布对全国银行业和保险业实行统一监督管理，银监会和保监会合并，证监会原有权责保持不变，这是中国式双峰监管迈出的重要一步。但当前框架下，对于预防和救助系统性风险银保监会、证监会与中国人民银行监管仍有的摩擦问题，有赖于中国宏观审慎监管体系的进一步完善。

启示二：加强以银行为核心的交叉金融产品的穿透式监管和跨境资本流动监管。近年来，中国金融市场上金融创新层出不穷，各种银信、银证、银基、银保类通道业务具有鲜明的交叉金融特征，实现了跨机构、跨市场运作，给中国的金融市场造成了一定的风险。结合各个国家和地区的经验，监管当局应当绘制银行和非银金融机构的风险传染路线图，将跨机构金融产品纳入审慎监管框架内，严防风险传导，针对潜在的系统性风险制定有针对性的预防措施。另外，针对跨境资本流动也应加强监管，尤其是针对兼营经营境内外业务的金融机构应当进行境内外机构和境内外业务的并表监管。

启示三：强化金融稳定发展委员会职能。中国政府于2017年7月第五次全国金融工作会议上设立了国务院金融稳定发展委员会（成员包括人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部），目标是强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范的职责，并强化金融监管问责机制。未来应强化金融稳定发展委员会的职能，构建出由适应性监管（减少金融消费纠纷）、功能化监管（产品功能导向下避免监管真空）、包容性监管（面向金融创新和前沿监管）、全程化监管（事前、事中、事后全流程覆盖）的“两性两化”四度监管体系。面对中国现有一定程度的混业经营与分業监管现状，国务院金融稳定发展委员会应当从信息对称性上下文章，着力解决中国人民银行、银保监会、证监会监管标准不统一、存在监管真空的问题；面向未来更加复杂的金融市场格局，国务院金融稳定发展委员会应当根据逆周期风险调节原则，从资本监管逐步转型为资本监管与透明度监管并重，构建更加和谐、健康、透明、合规的中国金融市场。

（责任编辑：孟洁）

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