再议赤字率红线

丁安华

如果说，2019年的政府工作报告在多方面的改革措施上均有突破，特别是减税力度超出市场预期的话，财政赤字的安排可能是唯一低于市场预期的数字。今年的赤字率水平设定在2.8%，比去年上调0.2个百分点。有观点认为，这一赤字水平位于“国际通用的3%控制线以内”，因而具有合理性。

观察历年中国的预算赤字率水平，的确被约束在3%这一隐性“红线”之内，对财政预算过程和调节效果构成了相当明显的限制。那么，我们是否应该追问，3%的赤字率“红线”是否具有理论依据和实证支持？在经济形势趋于复杂严峻的背景下，要发挥财政政策的逆周期调节作用，就必须追溯3%赤字率“红线”的意义。

3%赤字率“红线”的来源

国际上，3%赤字率“红线”的说法，主要源于欧盟对成员国施加的财政纪律要求。作为成员国加入欧盟的财政准入条件，签订于1992年的《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）明确规定，成员国财政赤字须低于GDP的3%（或称“趋同标准”，附表）。不过，歐盟也认同成员国面临严重经济衰退时不受此限制，短暂超过3%亦被允许。另外，政府债务余额必须低于GDP的60%。为保证欧元稳定，严格约束成员国对“趋同标准”的执行，欧盟成员国于1997年6月通过了具有重要意义的《稳定与增长公约》（The Stability and Growth Pact），这日后成为欧盟国家财政政策协调的基本架构。其中不仅再次明确了3%的财政赤字率上限，还进一步规定了针对超标国家的处罚措施，提出“矫正工具”（Corrective Arm），即若成员国财政赤字超过GDP的3%或债务超过60%，将启动超额赤字程序，包括对欧元区成员国罚款以及在超额赤字消除前暂缓为其融资等。

为什么是3%？有文献指出，欧盟3%这一赤字率红线的依据，或许源于20世纪70-80年代欧共体成员国赤字的平均值，同时也与欧盟对上世纪90年代各成员国的预测赤字水平相关。

追问赤字率红线：理论与实践

首先，从经济学理论看，3%这一定量赤字警戒线并没有任何理论依据。尽管可持续的财政计划无法建立在过高的赤字率上，但“过高”本身并没有统一的衡量尺度。3%的财政赤字率仅仅是为建立欧洲统一货币区而制定的必要“筛选”标准。迄今为止，并没有研究能够证明3%的赤字率就是财政政策效果的分水岭，统计分析也不支持3%以上和以下的赤字率与经济增长关系的显著差异。简而言之，3%至多是“大拇指法则”（rule of thumb），是一个经验数据或大致预测值，并无经济学理论作为支持。

其次，从实践看，对于系统稳定的经济体来说，3%可能是过紧的约束。本世纪以来欧盟经济增长放缓，越来越多的国家为寻求更为积极的财政政策，纷纷突破了赤字率3%的“红线”。即便作为欧盟核心的德国和法国，其财政赤字率也有突破3%的情况发生。各国对《稳定与增长公约》的抱怨日盛，最终推动了公约的修订，其中新增了对成员国在“特殊情况”下适度提高赤字率的规定，并进一步放宽了超标国恢复3%赤字率标准的时限，将恢复时限从1年放宽至5年。

而且，实证研究显示，人为设定的赤字率红线使政策制定者行为扭曲。IMF对于赤字硬性约束和财政政策的关系做过实证研究，发现在经济平稳发展阶段，政府倾向于采取顺周期财政政策，将赤字率恰好控制在“红线”之下。这就使得政府在经济变差的情况下，能够采用的逆周期调节空间受限。为了避免触碰赤字警戒线遭受处罚，欧盟成员国的财政政策制定者不得不选择放弃调高赤字率可能带来的增长机会。硬性赤字上限对经济上行和下行产生不对称的影响，阻碍政府在出现经济下行迹象时做出及时的政策调整，直到出现更严重的经济衰退时才做出财政转向，往往代价高昂。

真的存在3%的国际通用控制线吗？

从各国的财政实践来看，突破3%见怪不怪，或者说不存在3%的控制线。无论是美、日、欧等发达国家和地区，还是印度、俄罗斯、巴西等发展中国家，财政赤字率都曾突破3%；尤其是美国，在金融危机时赤字率一度突破10%，即便在其经济强劲复苏的今天，赤字率仍有4%左右（附图）。此外，俄罗斯在应对外需骤减时，赤字率也突破过6%。欧债危机期间，希腊2009年财政赤字率更高达13.6%。在经济下行时，突破3%成为常态，既不值得欢呼，也不是财政末日，需要具体问题具体分析。

可见，所谓3%的赤字率“红线”，与哈佛大学经济学教授莱因哈特（Carmen Reinhart）和罗格夫（Kenneth Rogoff）提出的60%和90%的政府债务阈值（threshold）一样，并不存在理论依据和实证支持【2010年，莱因哈特和罗格夫的论文《债务时代的增长》（Growth in a Time of Debt）提出，当政府债务与 GDP的比例超过90%阈值，经济增长将放缓。新兴市场的公共和私人外债阈值更低，仅为GDP的60%。后来克鲁格曼在2013年以“The Excel Depression”为题在《纽约时报》上撰文批判上述理论的研究错误和对该结论的盲目追捧】，却在我们的具体政策制定中备受追捧，甚至被误尊为放之四海皆准的“金科玉律”。也就是说，学理和实践上都不存在3%的国际控制线，以此作为赤字率的控制线不仅没有意义，更会束缚财政政策逆周期调节的巨大作用。