推进“一网通办”的法制需求和对策建议

郑辉

要使营商环境成为上海的金字招牌，重中之重就是打响“一网通办”政务服务品牌。上海在不到一年的探索实践中，取得了显著成效。但是，“一网通办”具有整体性、开放性、协同性的特征，是一项新生事物，牵扯面广且头绪多，对政府而言是一场刀刃向内的自我革命。要做到重大改革于法有据，须制度化予以推进。现将有关调研情况摘报如下：

一、本市地方性法规梳理情况分析

截至2019年1月底，本市现行有效的地方性法规共计183部。经梳理分析，初步判断地方性法规基本不会对“一网通办”在制度上产生阻碍或者不协调。倘若出现，可通过有关程序作出暂时调整或者停止适用有关规定的决定，依法推进“一网通办”健康持续发展。同时，调研中发现，之所以在工作中出现“弹簧门” “玻璃门” “旋转门”以及共享难、协同难等情形，一方面跟我们的传统管理思维和习惯有关，另一方面也同由上到下各个部门“自成体系”的制度要求有关，这需要用“钉钉子”的精神保持定力不断改进。

二、本市地方立法需求研判

市委、市政府高度重视法制建设工作。为使“一网通办”工作纳入法治化轨道，制定了《上海市公共数据和一网通办管理办法》，并于2018年11月1日起施行。共九章六十条，对管理体制、数据共享和开放、一网通办等作了全面规定。其立法思路就是采取以“一网通办”应用为重点，按照数据全生命周期来进行制度设计。同时，将该规章作为统领全市“一网通办”工作的“基本法”，与随后落实落地的若干配套制度措施，共同构建“1+X”制度规范体系。

调研组认为，尽管有上述规范措施做引导，但囿于规章立法权限的限制，互联互通、资源共享、业务协同这些“老大难”仍然难以有效解决，这既有思想认识不到位、“顶层设计”不完善等总体性问题，也有具体法律制度不清晰、有空白的问题。具体而言，以下问题应予以关注：1、电子证照、电子档案、电子印签等的法律效力待定;2、互联网身份认证的有效性尚待确认;3、跨部门、跨系统、跨业务的数据资源协同共治亟须强化;4、政务服务的标准化和规范化有待加强;5、个人隐私权保护与网络信息安全的关系需要平衡;6、政府职能部门之间法律责任边界需要厘清、权利救济方式和途径需要明确。此外，“一网通办”是与行政审批改革、行政管理体制改革、政府权力清单制度、行政效能建设和考核、社会信用体系建设等协同推进的综合性改革措施，目前宜采取循序渐进的方式推进。

三、对策建议

“一网通办”改革既涉及政府公权力受到制约，又涉及政府及其部门职责调整和整合，还同政府工作流程的再造、营商环境的优化，以及城市能级和核心竞争力提升密切相关。一言以蔽之，直指政府治理能力的现代化。为使这项重大改革真正做到于法有据，切实为其提供根本遵循和科学指南，调研组建议：根据目前的时机和条件，在现有的制度框架下，市人大常委会有必要对这一事关本市全局的重点工作进行制度性回应，抓紧制定《上海市人大常委会关于全面推进“一网通办”加快建设智慧政府的决定》，从更高的站位上体现对全市重大改革的法制保障，使决定与规章等并驾齐驱、相得益彰、靶向发力，共同推进。待规章及相关配套制度运行一段时间，实践探索再积累一定经验，国家层面的制度取向日臻清晰，在此基础上，再适时将规章上升为地方性法规。

综上，对该决定主要内容建议如下：

1、对做好本市“一网通办”的顶层设计提出明确要求。 为实现从“群众跑腿”到“数据跑路”、从“找部门”到“找政府”这一目标，使本市的“一网通办”站位更高行稳致远，必须在制度供给上突出“一网通办”的整体性、协同性、规范性、标准性、便捷性和有效性。同时，建立高效的统筹协调工作机制，做好政策衔接。

2、对加强“一网通办”工作的领导和协调提出明确要求。为保障“一网通办”工作的顺利开展，建议建立本市公共数据互联互通和促进“一网通办”工作联席会议制度，做好各方面公共数据整合与共享中的协调工作，贯彻权责统一原则，理顺权责关系，保证职权、事权与责任统一对应。同时，积极探索采用委托或授权的形式明确前台综合受理主体与后台行政审批主体的关系及责任分担。

3、对做好整体规划及基础设施建设提出明确要求。对“一网通办”和公共数据的总体发展规划提出明确要求，加强市、区两级电子政务基础设施的统筹规划和统一管理，加快基础设施的建设与连通，推进电子政务网络、电子政务云、大数据资源平台等的共建共享共用，形成上下贯通、集约整合的一体化服务网络，实现实时感知、智能管理。

4、要求全市形成合力，实现公共数据的充分整合与全面共享。一是要求各级政府及其部门抓紧制定共享数据清单、履职需求数据清单及不适合共享清单，带头实现公共数据整合共享。二是社会团体以及其他承担公共管理、提供公共服务的企事业单位所涉及“一网通办”的公共数据，应当按照“一网通办”的要求无偿予以提供，并配合做好统一管理工作。三是在不违反中央部门规定的前提下，鼓励中央驻沪单位在本市“一网通办”所需的公共数据共享方面提供便利。四是为推动长三角地区协同发展，应当探索实现长三角地区公共数据共享技术、共享平台、共享标准的统一。

5、要求统一标准，强化“一网通办”中的规范化与标准化建设。一是要全面梳理与群众日常生产生活、企业办事密切相关的公共服务事项，编制公共服务事项清单及办事指南。二是统一数据共享标准，明确数据共享的格式要求、类别、范围等内容，实现各区、各层级、各渠道发布的政务服务事项数据同源、同步更新，并实现全市范围内服务事项各项标准的统一。三是为提高政务服务的便捷性和高效性，对“一网通办”涉及的事项，应当明确减环节、减证明、减时间、优流程的标准，从而实现减跑动次数的目标，切实提升群众和企业的获得感、幸福感、安全感。

6、要求确保安全，坚守数据安全可控的网络安全底线。应当贯彻权责统一原则，理顺“一网通办”各主体间权责关系，保证职权、事权与责任统一对应。本市公共管理和服务机构、社会团体以及其他承担公共管理、提供公共服务的企事业单位应当坚持数据安全可控原则，明确数据共享各階段的责任主体和安全管理职责。同时，建议本市应当建立公共数据被采集人权益保护机制，确保数据信息安全可控。

7、要求做好制度衔接，认可电子载体与纸质载体具有同等法律效力。一是统一身份认证，做到一次认证，全网通办。二是根据《中华人民共和国电子签名法》的有关规定，统一电子证照发放与电子印签使用系统，为实现部门间的互认奠定基础。三是明确电子证照、电子印签、电子档案等电子材料的法律效力。四是推动电子档案的建设与规范管理，逐步减少电子材料的纸质归档，承认电子档案的合法化。

8、全面加强监督与保障。一是要求政府及其部门加强对“一网通办”工作的推进和平台运维的监管力度，加强绩效考核，建立奖惩机制。二是本市各级人民法院、人民检察院应当充分履行司法职能，在诉讼活动中承认合法的电子签名、电子印章、电子证照等电子材料的法律效力。本市各级监察部门应当依法行使监察权，对本市推动“一网通办”中所有行使公权力的公职人员依法实施监察。三是市、区人大常委会应当积极履行法定职责，通过听取专项工作报告、开展执法检查等方式，加强对本决定执行情况的监督。还可组织人大代表围绕“一网通办”与公共数据共享开展专项调研和视察等活动，督促推进与完善“一网通办”的各项工作。

“一网通办”改革既涉及政府公权力受到制约，又涉及政府及其部门职责调整和整合，还同政府工作流程的再造、营商环境的优化，以及城市能级和核心竞争力提升密切相关。