做强省域高等教育的动因和基础探析

(1.南京师范大学 能源与机械工程学院， 江苏 南京 210042； 2.江苏省教育科学研究院 高等教育研究所， 江苏 南京 210013)

做强省域高等教育就是要推动各省高等教育在原有发展基础上不断壮大的同时，办出特色，提高质量。中华民族的伟大复兴要求我国高等教育加快由大国向强国转变，而强化省级统筹、加快做强省域高等教育是建设高教强国的重要基础〔1〕。世纪之交，受到整个世界和国际高等教育发展趋势的牵引及中国义务教育普及和基础教育发展的挤压，中国政府实施了高等教育大扩招政策〔2〕。省域高等教育在大扩招中超常规飞速发展，适应了国家和地方经济社会发展的需要，满足了人民群众对高等教育的需求，使得中国高等教育实现了“大众化”的目标。但在当前形势下，我国省域高等教育进一步做强的动因何在？是否具备进一步做强的基础？这些都是进一步做强省域高等教育需要理清的问题。有鉴于此，本文就进一步做强省域高等教育的动因和基础做分析，以便有针对性地做出策略安排。

一、“优先发展教育，建设人力资源强国”战略和“教育均衡化发展”战略的提出是政治动因

(一)“优先发展教育，建设人力资源强国”战略任务的提出

党的十七大提出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略任务；党的十八大提出“教育是民族振兴和社会进步的基石”“要坚持教育优先发展”；党的十九大提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置”。每一次党代会都旗帜鲜明地指出教育在推进我国现代化建设进程中所具有的重要地位和作用。人力资源强国呼唤教育强国，人才强国呼唤高等教育强国。高等教育强国是教育强国的重要特征，是建设人力资源强国的本质要求〔3〕。建设高等教育强国既是中华民族的根本利益所在，又是我国高等教育自身完善发展的内在要求，是新时代所赋予中国高等教育的新使命和新要求。

为贯彻落实这一伟大战略任务，提高高等教育办学水平和增强服务经济社会发展能力，在高等教育大发展的基础上，江苏、山东、湖南、广东等一些经济发展水平比较高的省市或高等教育发展水平比较高的省市相继提出建设“高等教育强省”的目标和规划。如《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确定：到2015年，率先建成教育强省；到2020年，全省教育发展主要指标达到国际先进水平，高等教育毛入学率达到60%以上，进入高等教育普及化阶段。2008年湖南省教育厅在《湖南高等教育科学发展研究报告》中提出湖南高等教育发展的总体目标是：到2020年，高等教育发展的核心指标位居全国前列，高等教育发展的条件保障高于全国平均水平，高等教育的综合实力进入全国先进行列，初步构建起适应普及化和国际化需要、灵活开放有效的高等教育体系，基本满足湖南经济社会发展对高层次人才的需求，让广大人民群众都有机会得到有质量的高等教育。可见，在高等教育大发展的基础上，实现高等教育大省向高等教育强省的转变已成为部分省份建设教育强省、文化强省和经济强省的迫切需求，这些目标和规划无疑都为这些省的高等教育事业在全国赶超、领先、领跑，加快实现从高教大省向高教强省的历史跨越提供重要政策保障依据。

(二)“教育均衡化发展”战略的提出

教育均衡发展的目标是要确保人人都有受教育的权利和义务，向受教育者提供相对平等的接受教育的机会和条件、教育成功机会和教育效果的相对均等〔4〕。实施教育均衡化发展战略是区域经济和社会共同发展的客观要求，其核心就是要促进教育发展水平的整体提高。党的十七大提出“教育公平是社会公平的重要基础”“优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量”；党的十八大提出“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”“让每个孩子都能成为有用之才”；党的十九大提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。在国家教育发展战略上,教育均衡化的问题已经摆上了优先考虑的重要位置。

受经济社会发展的动态性和现代高等教育体系复杂性的影响，高等教育在改革与发展的进程中总会不可避免地存在某些重点和薄弱环节，从而导致高等教育发展的不均衡性，省域高等教育也是如此〔5〕。高等教育阶段均衡化发展目标的提出主要是基于我国区域高等教育差距化发展的现实。高等教育区域化既促进了区域高等教育的发展，也带来了区域高等教育差距化发展的趋势，省域内外不同地区高等教育发展的不均衡性越来越明显。此外，中央属普通高校和地方普通高校发展的差距也越来越明显，无论是高校的数量，还是在校生数量，地方普通高校都占了绝大多数，但不可否认的是，在资源配置方面，地方高校与中央属高校却有较大的差距。以办学经费为例，中央属高校的财政收入主要来源于中央财政拨款，并且是常规性的，因此数额大，有保障，而地方高校的经费主要来自地方财政拨款，受地方经济发展等诸多条件的制约，地方政府财政资助带有很大的随机性和不确定性。经费投入的不平衡会进一步拉大中央属普通高校和地方普通高校办学条件上的差距，进而使二者的差距化发展态势越来越明显。以省为主，中央和省(市)两级管理的高等教育办学模式的建立，充分发挥了省级政府统筹管理省域高等教育的能力，由此区域高等教育进入了跨越式发展的新阶段。今后一段时间内，建立区域高等教育均衡化发展的相关机制，改变高等教育区域差距化发展的趋势，实现高等教育的均衡发展，不断满足人民对优质高等教育资源的需求，是省域高等教育改革与发展的一个突出任务，同时也是建设和谐社会、实现社会公平的必然要求。

二、人民群众对优质高等教育资源的需求是文化动因

教育既是国计，也是民生，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，关系着每一个孩子的前途命运〔6〕。与其他阶段的教育相比，高等教育的育人功能和社会功能更加丰富。从育人的角度来讲，高等教育能充分挖掘人的潜能，促进人的自由全面发展，提升人的生存质量和生活品质，从而使人生活得更幸福和更有尊严；在社会流动方面，个人接受教育的层次通常会影响其职业和社会地位的获得，高等教育能够为社会弱势群体向上流动提供机会，为缓解和消除家庭贫困的代际传递提供保障，为缩小不同社会群体的发展差距提供通道。因此，接受高等教育已成了社会大众的一种普遍心声和追求。随着我国高等教育大众化进程的快速推进，即使在高等教育阶段，“有学上”的问题也已经基本解决，“上好学”的问题日趋凸显，亟待实现从“学有所教”向“学有优教”转变〔7〕。以江苏省为例，2016年，高等教育毛入学率达54.70%，高于全国平均水平12.00个百分点。高等教育规模的快速扩张不仅有效缓解了江苏经济建设和社会发展对高素质人才的需求压力，为经济社会发展提供了强有力的人才支撑，而且从根本上扭转了该省宏观教育结构中高等教育规模偏小的状况，有效地解决了改革开放初期形成的“千军万马争过独木桥”的现象，为数十万原本升大学无望的学生提供了进一步深造的机会，满足了广大青年接受高等教育的强烈需求。总体上看，江苏虽然各类高教优质教育资源增长迅速，但与人民群众日益增长的对优质教育资源的需求相比，总量仍然偏少、比例仍然偏低，江苏高等教育的整体实力与国际先进水平还有相当大的差距〔8〕。《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了“学生、社会对学校的满意度达到90%以上”的目标，而要实现这个目标就亟待推动高等教育发展转型。

提升学生、社会对高校的满意度，重点是要进一步推进高校人才培养模式改革，提升专业特色、提高人才培养质量，同时要深化产学研合作机制，促进学校各类科技成果的转移、转化，提高社会服务能力、提升对经济社会发展的贡献度。在今后的发展过程中，各省都要在建设高等教育强省方面进行重点、难点和关键点突破，以不断提升其办学水平，提高人才培养质量，增强服务经济社会发展能力，最终达到满足人民群众对优质高等教育资源需求的目标。

三、提升我国国际竞争力是国际化动因

高等教育发展水平是一个国家核心竞争力、发展水平和发展潜力的具体体现和重要标志，它对增强和维系一国的国际地位有着非常重要的作用。习近平总书记强调，“我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。”〔9〕为此，世界很多国家都把推进高等教育改革发展作为实现国家战略目标、增强本国国际竞争力的重要基础和关键支撑，制定了一系列促进高等教育发展的中长期战略规划和人力资源发展规划。在美国，联邦政府把“创新引领世界”作为21世纪美国高等教育的发展战略目标，在高等教育发展战略领域密集出台了《国家创新教育法》《领导力的检验:美国高等教育未来指向》《美国竞争力计划》《高等教育行动计划》等十余部国家级战略文本，明确指明了美国实现引领世界这个宏伟战略目标的唯一路径是继续保持并激发高等教育、科技与技术的创新能力，即在创新中引领世界〔10〕。在英国，政府已经成为高等教育发展的控制者和主导者，制定的高等教育发展战略则更为详细、具体，以充分发挥其潜力并维持英国高等教育的领先地位。2003年发布的《高等教育白皮书——高等教育的未来》，作为英国政府构建知识经济和全球化国家发展战略的重要组成部分，对高等教育指导思想、课程体系以及教育教学等各个方面进行了整体规划〔11〕。2016年英国商业、创新与技能部发布白皮书《知识经济的成功：教学卓越、社会流动与学生选择》，从高等教育市场竞争、学生知情选择、高等教育监管机构三方面对英国高等教育改革进行部署，其目标是持续促进高等教育市场更具竞争性〔12〕。此外，澳大利亚、日本等国也都把发展高等教育作为国家的一项重要战略任务，指出了本国高等教育的发展目标和未来方向。

目前我国高等教育在校生人数已居世界第一，高等教育在规模方面已是名副其实的大国，但在质量、效益和创新能力等方面还称不上真正意义上的强国〔13〕。因此，实现我国由高等教育大国向高等教育强国转变，对于保持我国国民经济的可持续发展，增强我国在国际社会中的竞争力来讲意义重大。省域高等教育是当前我国高等教育的主体和基础，建设高等教育强国，必先做强省域高等教育。但从现阶段来看，我国区域高等教育整体水平与国际先进水平相比差距很大。以江苏省为例，虽然该省“985工程”高校和“211工程”高校数量并不少，但整体实力不强。全省无一所高校进入知名度较高的世界大学排行榜百强。在各种有一定知名度的国内大学排行榜中，该省虽有多所高校进入百强，但总体排名靠后。可见，建设高等教育强国，从整体上提升我国的国际竞争力，首要前提就是促进省域高等教育发展，逐步缩小我国区域高等教育与国际先进水平的差距。

四、省域经济实力不断壮大和政府财政投入能力的逐步增强是经济基础

高等教育作为一种社会活动，必须围绕经济这个中心来发展，并以经济的持续稳定发展为基础〔14〕。近年来，我国省域经济实力不断壮大，政府财政投入的能力逐步增强，这就为做强省域高等教育奠定了坚实的经济基础。

省域经济实力直接决定着省一级政府对高等教育的财政投入能力。尽管随着高教投资体制改革的不断深入，我国高等教育的投融资渠道和投资主体日渐呈多元化的发展格局，但由于其他经费来源渠道的筹资能力相对有限，因此，现阶段我国高等教育国家财政拨款仍占有较大的比例。尽管实施高等教育大众化战略给我国高等教育财政带来了较大的压力，但从整体上看，政府财政投入的能力还是在逐步增强。表1统计的是1998年和2016年各省(市)地方普通高校生均公共财政预算教育事业费，由数据可知，与1998年相比，2016年各省市地方普通高校生均公共财政预算教育事业费都有较大幅度增长，增长最快的是北京和宁夏，2016年分别是1998年的5.08倍和4.61倍；增长最慢的是山东和河南，2016年分别是1998年1.88倍和1.81倍。这一切不仅得益于地方政府对高等教育的日益重视，还得益于地方经济的不断发展。

表2是1998年、2016年各省/市生产总值，18年间各省/市生产总值都有了较大幅度增加，内蒙古和陕西增长最快，2016年分别是1998年的15.20倍和14.04倍；辽宁和黑龙江增长相对较慢，2016年分别是1998年的5.73倍和5.43倍。地方经济实力的不断增长为地方政府投入高等教育提供了强大的经济后盾，从而为做强省域高等教育提供了坚实的经济基础。但必须注意的是，受多种因素影响，我国省域经济发展存在着明显的差异。省域经济是省级高等教育发展的物质基础，省域经济发展水平对省级高等教育发展的速度、规模和结构有着直接的影响〔15〕。因此，各省域高等教育的发展也呈现出比较明显的不均衡性，尽管这种不均衡性与省域经济发展水平并不完全相关。

表1 1998年、2016年各省/市地方普通高校生均公共财政预算教育事业费(单位：元)①～②

表2 1998年、2016年各省/市生产总值(单位：亿元)③～④

五、各省域高等教育由大众化阶段向普及化阶段迈进和以省为主的办学体制与管理体制已初步形成是重要保障

(一)各省域高等教育由大众化阶段向普及化阶段迈进

规模是实力的一种体现，规模基础是最重要的基础之一。随着我国高等教育大众化进程的深入推进，省域高等教育的办学规模逐年扩大，办学实力显著增强，办学条件明显改善，教科研平台建设取得新的突破，省域高等教育已经具备了进一步“做强”的规模基础。

高等教育毛入学率是国际上通用的衡量一个国家高等教育规模扩张程度及其历史发展阶段的重要量化指标。2016年我国高等教育毛入学率达到42.70%，31个省/市的高等教育毛入学率都在30.00%以上，其中，北京、上海、天津的高等教育毛入学率都在60.00%以上，浙江、江苏、辽宁、吉林、黑龙江、湖北、山东等省的高等教育毛入学率超过50.00%，省域高等教育整体上正由大众化向普及化阶段迈进，个别发达省份正向普及化阶段纵深推进。

从高校数量上来看，大扩招以来我国31个省/市自治区的普通高等学校数都有所增加(见表3)。其中，江苏、广东两省的普通高校数(含独立学院)增加最多，江苏由1998年的66所增加到2016年的166所，广东由1998年的43所增加到2016年的147所，两省的普通高校数在18年间分别增加了100所和104所；青海、西藏两省的普通高校数虽然分别只增加了6所和3所，但相对于其高等教育基础而言，也有较大幅度增加。

表3 1998年、2016年各省/市普通高校(含独立学院)数比较(单位：所)⑤～⑥

从在校生规模上来看，18年间各省/市普通高校本专科在校生规模都至少翻了一番，海南、贵州两省增长幅度最大，2016年分别是1998年的13.66倍和13.49倍；增幅最小的是上海和北京，2016年分别是1998年的3.12倍和2.81倍(见表4)。

以上数据表明，省域高等教育做大的任务已经基本完成，其发展的重点已经开始转移到强化内涵提高质量、着力到做强做优做特上来。唯有如此，省域高等教育才能得到新一轮的提升发展，从而为建设经济强省更好地提供人才支撑和知识贡献。

表4 1998年、2016年各省/市普通高校本专科在校生数(单位：人)⑦～⑧

(二)以省为主的办学体制与管理体制已初步形成

在制度层面，中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的高等教育行政体制的形成，为做强省域高等教育提供了重要的体制机制保障。

在深化高等教育改革方面，中央与地方的权责关系问题无法回避，且事关重大。现今高等教育的中央与地方权责关系格局是在改革开放以后逐步形成的，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》在中央与地方的职责权限上提出了国家及其教育管理部门“要加强对高等教育的宏观指导和管理”，同时为了调动各级政府办学的积极性，强调要实行“中央、省、中心城市三级办学”的高等教育管理体制〔16〕。此后随着形势的变化又不断进行调整。1993年《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》和1994年《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》的颁布对这种格局的形成与稳定起到了重要的作用，省级政府发展高等教育的决策权和自主权在逐步扩大。1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》开始启动，在中央与地方职责权限上，国家提出把高等教育管理权下放给省级政府，部分专业通用性强、地方建设需要的中央部门所属学校的管理和领导权转交省级政府。1998年，国务院颁布《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，央属高校数量开始大幅削减。1999年《高等教育法》颁布实施后，国家对高等教育管理开始实行“国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合”的新体制。同年6月出台的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出“要进一步简政放权，加大省级政府发展和管理本地区教育的权力及统筹力度”，并且“经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校”。至此，中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理新体制基本形成。

进入21世纪，“以省为主”的高等教育行政体制得到了全面实施，省级政府管理和发展本地区教育的权力以及统筹力度在不断加大，大多数高校的管理权或所属权都归属了地方政府。以此为基础，省级政府将在省域高等教育发展中承担直接和主要责任，在政策执行创新方面拥有更大的自主权，也必将激发其对高等教育的财政投资热情，助力省域高等教育做强、做优、做特。

注释：

①1998年各省/市地方普通高校生均公共财政预算教育事业费数据见教育部财务司、国家统计局社会与科技统计司《1999年中国教育经费统计年鉴》第367页，中国统计出版社1999年出版。

②2016年各省/市地方普通高校生均公共财政预算教育事业费数据见教育部、国家统计局、财政部《2016年全国教育经费执行情况统计公告》，中国教育报2017年10月26日第七版。

③1998年各省/市生产总值见中华人民共和国国家统计局《1999中国统计年鉴》第62页，中国统计出版社1999年出版。

④2016年各省/市生产总值见中华人民共和国国家统计局《2017中国统计年鉴》第69页，中国统计出版社2017年出版。

⑤1998年各省/市普通高校(含独立学院)数见中华人民共和国教育部发展规划司《中国教育统计年鉴1998》第120页，人民教育出版社1999年出版。

⑥2016年各省/市普通高校(含独立学院)数见中华人民共和国国家统计局《2017中国统计年鉴》第690页，中国统计出版社2017年出版。

⑦1998年各省/市普通高校本专科在校生数见中华人民共和国教育部发展规划司《中国教育统计年鉴1998》第120页，人民教育出版社1999年出版。

⑧2016年各省/市普通高校本专科在校生数见中华人民共和国国家统计局《2017中国统计年鉴》第688页，中国统计出版社2017年出版。