用新法还是旧法？

文|曹晓凡

以《环境保护法》的修订为标志，我国环境法正经历着一场变革，一系列环境法律法规陆续被修改。当这些新旧法律规范错综交会在一起，新旧法律冲突就成为必然，如果不澄清各规则的具体含义、适用范围，就会造成法律适用错误。本文结合实务，探讨如何处理新旧法律规范的冲突问题。

“从旧”规则

新法不得适用于其施行前已经发生且已终结的违法行为。

“从旧”，是指如果新旧两个法律规范可适用于同一违法行为但不一致时，应选择适用旧法。

“从旧”规则，实际上是不溯及既往原则的另一种表述。

需要说明的是，新法不得适用于其施行前已经发生且已终结的违法行为。如某建设项目于2014年12月建成投产，但需要配套建设的环保设施未经验收，并于2017年10月1日前自动停产的，就应该适用旧法，即依据修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定予以处罚。

“实体从旧”规则

本质上，和“从旧”规则是两个完全相同的规则。

“实体从旧”规则是源自“从旧”规则的规则。本质上讲，“实体从旧”规则和“从旧”规则是两个完全相同的规则。由于不溯及既往原则本身就是一项仅约束实体法的原则，所以“实体从旧”规则是对“从旧”规则的解释性规则，具有相同的性质。

“行为时法优于审理时法”规则

也是对“从旧”规则的解释性规则，具有相同的性质行为时法为旧法，审理时法为新法。其中，审理时为相关机关查处案件的时间，并不限于司法机关审理案件的时间。这一规则也是对“从旧”规则的解释性规则，具有相同的性质。

“新法优于旧法”规则

同一机关制定的，新旧规定不一致的，适用新的规定。《立法法》第92条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”

这里要特别强调，相冲突的新旧两个法律规范必须是同一机关制定的。例如，对“未批先建”“未验先投”违法行为的处罚，《固体废物污染环境防治法》第69条（2005年4月1日起施行）和《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款（2017年10月1日起施行）大不相同，但二者之间却不能用“新法优于旧法”的规则解决冲突，而应用“上位法优于下位法”规则予以解决。

而针对在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为，《水污染防治法》第84条（2018年1月1日起施行）和《水法》第67条（2002年10月1日起施行）都做了规定，适用谁？很明显，因为这两部法律均由全国人大常委会制定，属于可适用于同一违法行为的两个法律规范的不一致，所以优先适用新法，即《水污染防治法》第84条的规定。

“新法优于旧法”规则仅仅是一项适用规则，依然是对不溯及既往原则的具体应用，而不是对这一原则的有条件背离。与“从旧”规则相同的是，“新法优于旧法”规则也是在特定条件下才可使用的规则。

“从新”规则

属于不溯及既往原则的例外，如“法律解释从新”规则等“从新”规则是与“从旧”规则相反的规则。“从新”规则与“新法优于旧法”规则不同，“新法优于旧法”规则依然是对不溯及既往原则的具体应用，而“从新”规则却是溯及既往的一种规则。实践中，总是对“从新”规则的适用范围设定一些条件。“从新”规则属于不溯及既往原则的例外，如“程序从新”规则、“法律解释从新”规则等。

“法律解释从新”规则是指法律解释规则的适用遵循“从新”规则。我国的法律解释分为法定解释和学理解释，而法定解释又可分为立法解释、行政解释和司法解释等几种。

其中，行政解释是指享有立法权的行政机关为了执行法律、法规以及上级行政机关制定的规章，对法律、法规以及上级行政机关制定的规章所做的解释。行政解释有时也发布专门的解释性文件，如生态环境部、国家发展和改革委员会《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（环政法[2018]85号）。

之所以赋予行政解释以溯及力，是因为行政解释是对如何正确理解和执行法律的具体规定，其内容是法律的已有意思，因而不具有独立的法律地位，应该具有被解释法律的效力。在时间上，应当追溯至被解释法律施行之日发生作用。

“从优（轻）”规则

是优先适用对当事人更有利或者处罚较轻的法律规范“从优（轻）”规则，是指新旧两个法律规范均可适用于同一违法行为时，如果适用的效果在严厉程度上有优劣轻重之分时，优先适用对当事人更有利或者处罚较轻的法律规范。

如某“总投资额”为1亿元的房地产建设项目在没有办理任何环评手续的情况下于2017年9月1日开工建设，并于2018年3月31日建设完成，按照当时的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017 年版），应该报批环境影响评价报告表，按照《环境影响评价法》第31条第1款的规定，应处100万元以上500万元以下的罚款。

而按照现在的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年版），这个房地产项目属于环境影响评价登记表备案的项目，按照《环境影响评价法》第31条第3款的规定，应责令备案，处5万元以下的罚款。

按照“从轻”规则，2018年4月28日以后查处这一房地产项目时，就应该依据《环境影响评价法》第31条第3款的规定责令其备案，处5万元以下的罚款。

“从旧兼从优（轻）”规则

“从旧”规则是原则，“从优（轻）”规则是例外，“从旧兼从优（轻）”规则是由“从旧”规则与“从优（轻）”规则相结合的规则。“从旧”规则与“从优（轻）”规则的关系是：“从旧”规则是原则，“从优（轻）”规则是例外。

也就是说，对新法施行前的行为，原则上适用旧法（即行为时法），即新法原则上没有溯及力；若新法适用的效果较旧法更有利于当事人时，则适用新法。

如前述某建设项目于2014年12月建成投产，但需要配套建设的环保设施未经验收，并于2017年10月1日前自动停产的，现在查处时原则上应该适用旧法，即修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定，责令其停止生产，可以处10万元以下的罚款。

若按照修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定，法律后果就是被责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

如果这个建设项目并未造成重大环境污染或者生态破坏的，就不会被责令停止生产。

对于小型建设项目来说，适用修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条规定的法律后果可能更优（轻），而对于特大型建设项目来说，适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定的法律后果可能更优（轻）。

比较新旧法律规范对当事人是否更优（轻）时应当对所有相关法律规范做整体性考虑。当然，此处的整体性是指新、旧法各自的整体性。

需要特别说明的是，如果前述建设项目于2014年12月建成投产，而2017年10月1日后仍有生产行为，但需要配套建设的环保设施未经验收，则应当认定为这一建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产的违法行为一直处于连续或者继续状态，应当适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定（即行为时法）对其进行处罚。不属于“从旧兼从优（轻）”规则的适用范围。