新公共管理理论视阈下行政改革的理论困境与路径选择

游程辉

摘 要：依据新公共管理理论的指导，要实现政府部门精简必须从多角度进行行政改革，实现最大化的公共利益。在此进程中，基于政治变革、经济转换和传统历史等方面的挑战，行政改革步履维艰。鉴于此，行政改革的首要前提就是得到政治支持，主要任务是加快国家的经济发展，同时要制定具有实际意义的改革政策，全面推广改革政策，增加改革试点，加强媒体宣传和群众的思想教育。

关键词：公共管理；行政改革；管理模式；有效路径

行政改革，其重要性和意义非同一般，在新公共管理理论视阈下，行政改革的理论存在很多困境。

一、行政改革與新公共管理理论的背景

《行政学导论》曾指出，行政改革是政府为适应社会的大环境，同时具有效率的解决社会中产生的公共事情，调整本身的组织架构，调整势力份额和国家政府与公众之间关系的过程。显而易见，行政改革不仅是一个政治推动过程，同样也是改革创新技术的过程。

当我们明确了行政改革的政治本质之后。分别来理解政治和行政，后者从属于前者，前者的体制中的各种内容决定了后者的多样性。行政改革的进程中难免会影响相关政党、执法立法机关以及一些企业的利益，但我们更应该重视人民群众对改革的态度，以及相关有建设性的意见建议。其次，行政改革要求在合法的情况下最大程度的提升公共价值，同时还要提高政府的执政效力，处理公共事务的效率。再次，行政改革通过调整内部的势力分配来深入改革组织架构，权利分配，领导权责分属。最后，行政改革不仅要实现简政放权，即给予下属单位、地方企业一定的权利提高社会的动力，鼓励企业行使应有的权利；还要把控好大方向，进行适时细微调整，充分调动民间组织和群众的主观能定性，加强监管完善法制体系，坚决抵制“无政府主义”思想的传播。

在1980年前后，全球化刚刚兴起，市场自身调控经济，信息飞速传播，同时政府对于公共服务的供给严重滞后，出现了一系列的经济问题，新公共管理理论应运而生。

作为新兴的行政改革理论，新公共管理理论在传统管理模式失去作用的情况下，提供了一套政府对内调整结构对外调控市场的理论方法，一定程度上解决了政府的管理、信任危机，缓解了市场经济的冲击；其次，公共组织提供的产品过于单一化，随着群众对于产品的要求越来越高，需要的品类越来越多，市场经济下的产品具有多元化的优势，更受公民的追捧。政府行政组织遭到巨大打击，逐渐失去公共产品的垄断地位，此时公共组织不能再单一的履行产品共给责任同时要发展多元的提供方式，因此政府借鉴企业管理模式，在运作模式上做出变革，以顾客为目标导向，着重顾客需求，发展新型的公共行政管理方法。

二、新公共管理理论的主要管理模式

汤被著称未“商界教皇”的汤姆.彼得斯曾经提到四大主要的行政管理模式有：市场模式、参与模式、非管制政府模式、灵活政府模式。

市场模式：新公共管理的市场模式是以市场为导向的战略性改革，鼓励政府放松集权管理，主张权利下放。同时， 鼓励对政府部门的组织结构进行重新布置，将大的政府组织分解成为小的组织结构， 在小的组织结构之间形成竞争。市场模式强调以引入竞争机制为主，与此同时，通过竞争降低总体服务成本和费用， 同时还可以增加服务种类、数量， 大幅度提升客户的选择性和满意度，提高总体幸福指数。

参与模式：参与模式以完全了解民众的真实需要和价值去向为目标，鼓励民众在参与政府的全国成中享有发言权和建议权，是一种西方管理学参与决策机制的表达。是政府管理从统治转变到治理类型的发端。反映出政府公共部门对民众的关注和民众对政府的大力支持。

非管制政府模式：非管制政府模式是一种创新的政府工作方式， 此模式避免了传统政府工作的繁文缛节， 将大量与实际工作无关的工作程序全部剔除，重新整理组织结构和服务流程， 让任何一个工作流程和行动都能获得最高效率。

灵活政府模式：传统政府存在的永久性和雇员的终身雇佣制使得很多管理人员和雇员态度懈怠，工作不积极， 忽视政府组织的利益。在传统政府模式中，一个政府不管以何种目的成立，只要成立， 其存在几乎就是永久的。灵活政府模式是对政府组的永久性和雇员雇佣终身制的一种强烈批判。当进入政府机构， 成为政府期中一员之后，在职期间未发生过严重的违法违规行为。就会一直在这个政府机关存在下来， 成为政府的终身雇员。

新公共管理理论的管理模式为行政改革实现公民的权利和价值提供了操作性理论借鉴是实质性理论指导意义。

三、目前行政改革所处的困境

（一）政治环境掣肘

一切的改革都是在良好的政治环境下进行推进的。因此，政治环境的好坏直接关系着改革进行的是否彻底。政治环境不仅包括执政党的领导方针，同时还包括现有的制度结构、民间组织以及多方官僚组成的政治团体。行政改革要量力而行，要适度改革，不可动摇社会的政治基础，一面影响社会的长治久安引发民众恐慌。但现有的一些官僚团体，执拗于当前舒适的政治环境，不愿接受改革带来的变数，无法接受改革对利益稳定的影响，他们是行政改革面前的最大阻碍。尤其是一些核心成员，他们起着绝对的领导作用，他们的态度决定着改革是否可以顺利推进。改革的目的是实现最大化的社会利益，民间团体的支持就至关重要，一如执政党的开端是靠民间无数仁人志士奉献而来，群众是国家之根，民族之本，这股力量同样决定着改革的进程。

（二）经济形态掣肘

经济为地基，政治是高楼，地基稳固程度直接决定了高楼的建筑质量。一个国家的经济形态就是政治形态的缩影。如若进行大刀阔斧的改革，必须先考虑其本身的经济情况，经济稳定、社会安定、人民幸福的国家，已经形成了稳定的社会形态，行政改革的效果和实施都将大打折扣，对于这样的国家如果改革无法带来巨大的收益，那么将毫无意义。相反，经济水平低下、发展落后的国家更适用于进行行政改革，但这样的国家本身已经形成了上层的利益团体，改革一旦触及了他们的利益范围，将受到强烈的抵制，难以进行推进。但国家领导一旦决心进行改革，排除万难，尽管会带来一时的不稳定，但最后会消除社会中不公平的利益分配，更新生产模式，带来美好的经济发展前景。由此可见，基础的经济形态直接决定了进行改革的可行性。

（三）传统行政历史的掣肘

中国拥有五千多年的历史，因此，国内的行政管理文化亦与中华文化的悠久的历史具有鲜明的一致性，行政管理风格和管理方式繁杂多变。尽管中国行政管理改革在管理标准上有所变化，但是行政管理的标准仍然是按照传统的伦理道德标准为其根改革的根本标准，此种情况并不能排除以“私人交际”作为职位晋升手段的情况。中国一直倡导国民奉行“公事公办”的做事原则，在行政事务上同样严格按照法律要求执行。而后者的行政处理方式与前者伦理道德原则在行政文化上就产生了很大的矛盾，严格执法的行政精神并不能彻底制约住利用道德情感和人伦关系的特殊伦理困境。就认真贯彻并有效实施好落实好执法理念这一条而言，因为现存的问题（人情政治和关系行政）并不能与不断优化的国策在不断构建和谐社会的“大步调”上保持一致性。

四、行政改革的有效路径

（一）首要前提是保障政治支持

现今大多数国家都是一个党派就行执政，他们中的核心人物进行商讨决定国家接下来施行的措施，引导国家的走向。這些政治权威人物拥有决定权，他们的商议结果决定着行政改革的进行与否。只有上有政策文件保护，下面执行人才能更安心地推进改革，最大程度的发挥改革的效率。改革的目的是为了实现最大化的社会公共利益，因此需要得到群众的认可。权威人物要进行必要的讲话，将会议理念传播出去讲明改革的目的，最终的受益者是人民和整个国家，最终民众支持改革，在改革进行的过程中不遗余力的提供力所能及的力量，让民众内部消化矛盾，一旦争取到了大部分民众的支持，群众之间进行讨论，最终就会得到全社会的支持，上下同心，行政改革就会顺利的推行下去。

（二）主要任务为推进社会经济发展

经济基础决定上层建筑，要想实现最大化的公共利益的，必须要以经济发展为导向，在改革过程中不遗余力的寻找振兴经济的措施，经济繁荣发展，人民群众满足于目前的生活状态，才能实现社会的长治久安。一方面政府要进一步简政放权，下放一部分权利，企业在审批的过程中效率更高，激发市场活力，同时出现经济问题首先市场自身调节减少宏观调控，提高市场自身张力；另一方面要加强监管体系，避免出现地方滥用权力，懒政怠政等不作为的现象，对于企业的审查要细致，鼓励打造绿色企业科技企业，整合淘汰落后产能的公司。政府市场合力调控经济，张弛有度，提高整体的经济素质水平，保障人民生活安居乐业，社会的长治久安。

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