城市规划领域重大决策失误问责制度的构建

赖先进

摘      要：目前，我国城市规划领域存在重大决策失误问题，主要表现为：城市规划决策科学化程度较低，“规划浪费”现象时有发生;城市规划决策程序失当;城市规划决策调整比较频繁，规划变动的随意性较强。城市规划监督制度不完善，缺乏有效的责任追究制度，是导致我国城市规划领域重大决策失误的关键因素。因此，应从制度上防止城市规划领域重大决策失误，即在城市规划领域逐步探索建立问责制度尤其是城市规划领域重大决策失误终身责任追究制度。

关  键  词：城市规划;重大决策;决策失误;终身责任追究制度

中图分类号：D630        文獻标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）04-0022-08

收稿时间：2019-01-30

基金项目：本文系中共中央党校校级课题“重大决策终身责任追究制度研究”的阶段性成果，项目编号：2015026。

城市规划是兼具公共性和技术性的复合体，应当做到科学性和民主性的统一。现有对城市规划的研究主要是从技术层面进行分析，从而提高城市规划的科学性，较少注意和体现城市规划的公共性。从公共性视角尤其是从公共政策和决策视角认识城市规划，是城市规划与管理研究创新的一个重要理论视角。因为城市规划既是自然科学，也是社会科学;既具有科学性，也具有艺术性。[1]城市规划有“政府行为”和“技术行为”的两重性。[2]因此，城市规划从本质上来看不仅是一个技术问题，也是涉及广大城市（或城镇）居民的一项基础性公共政策问题，是对城市各群体利益的协调而作出的权威性分配。作为城市公共决策的重要内容，城市规划的科学化是城市规划领域重大决策的前提和保障;没有城市规划的科学化，城市规划领域重大决策的科学化则无从谈起。由于城市规划具有复合属性，实现城市规划的科学化，不仅要从优化城市规划的技术和方法入手，更要不断优化城市规划的管理和决策过程，因此，提高城市规划决策科学化水平具有重要的现实意义。从实践来看，决策失误是最大的浪费，其中规划决策失误同样是城市的最大浪费。自20世纪90年代以来，随着各地区经济社会的快速发展，我国城市规划和建设取得了显著进步，城市面貌焕然一新，城市化水平大幅提升，但在快速发展过程中，一些地方在城市规划和建设中存在着决策失误现象。本文所指的城市规划领域重大决策失误主要是指由于城市规划编制、调整等原因导致出现的重大决策失误现象。在这类现象中，城市规划的编制和调整是直接原因，后期有关的城市建设项目行政许可等行政行为是形成重大决策失误的关联原因。所以，只有从规划编制和调整的源头着手，才能有效防止城市规划领域重大决策失误的发生。

城市规划在城市发展中起着重要的引领作用。2014年2月，习近平总书记在北京市规划展览馆考察时强调：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”从理论上看，城市规划决策具有很强的不可逆性，即城市规划是在城市土地空间上的塑造和建设，规划决策一旦付诸实施，将难以更改。这一特征决定了城市规划决策者必须慎之又慎，做到科学决策。

一、城市规划领域重大决策失误的主要表现

决策失误是由于决策者的错误决策活动造成经济、社会损失的决策行为，重大决策失误是造成经济、社会严重损失的决策行为。城市规划是政府对城市发展目标与战略、城市规模、城市发展布局及重大项目安排等从宏观到微观层面作出的系统性公共决策。城市规划领域重大决策失误是由于城市规划编制和调整不科学而产生的，容易引发重大经济、社会问题。我国城市规划领域重大决策失误和浪费现象在地方时有发生，主要表现在以下三个方面：

（一）城市规划决策科学化程度较低

随着我国城镇化进程的不断加快，城市规划编制任务成倍增加，但全社会对城市规划工作满意度较低。[3]其主要原因是城市规划决策不合理、不科学，城市规划领域重大决策失误时有发生，造成了规划和建设的浪费。一些大中小城市基础公共设施“拆了建，建了拆”，重复建设现象屡见不鲜，政府为此“花了不少冤枉钱”。根据2012年9月《中国青年报》对6950人进行的问卷调查显示，91.3%的受访者直言自己所在城市建设浪费现象较多。根据《新京报》披露的不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿，约相当于目前我国人口规模的2.5倍，足以“装下”全世界约一半人口，这些规划出现了严重脱离实际的问题。在安徽阜阳“白宫办公楼”事件中，由于城市规划决策权缺乏制约和监督，导致出现了区行政办公中心仿照美国白宫建设的现象。城市规划领域重大决策失误和浪费已成为社会生活中人们关注的问题。此外，一些城市规划和建设在房地产开发等经济利益的驱使下，使宝贵的历史建筑和特色历史街区遭到破坏，城市特色风貌逐渐丧失，[4]历时多年发生在南京老城南地区的旧城改造事件就是这方面的典型案例。

（二）城市规划决策程序化不足

严格的程序是确保城市规划科学性的重要保证。只有依据严格的程序制定和执行城市规划，才能保证城市各方利益得到权威而公正的分配。缺乏程序与公正的“简单决策式”的城市规划不能很好地体现城市规划的公共政策特征。[5]在城市规划决策中，有的决策者忽视程序的重要性，往往认为程序是多余的，认为严格的程序会降低城市规划决策效率，程序会限制决策空间，宁愿“无法”（不要程序），以便“无天”（随心所欲、 我行我素）。[6]这样的决策结果必然导致城市规划决策失误率的增加。另外，有的地方在编制城市规划过程中违反法律法规;有的地方在利益驱使下随意变更规划的编制程序;有的地方主要领导直接干预规划部门规划工作，越权行政甚至滋生腐败，造成城市规划决策过程的非程序化;有的地方在城市规划编制过程中，不经专家科学论证和公众参与，“拍脑袋”进行封闭式规划决策。这些行为忽视了城市规划的程序化环节，进而影响了决策的科学化水平。

（三）城市规划决策调整比较频繁

依照国家相关法律规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年，但通常情况下地方主要领导任期远远小于规划期限。以县为例：根据相关课题组调查显示，县委书记和县长任现职时间平均为3.25年，大多数县委书记和县长都没有完整地干满一届任期。任期内，有的地方热衷于重起炉灶，几乎每个领导上台都要有重大的城市发展规划调整。有的地方“政策大于规划”，法定规划被不断地随意修改。[7]“一任领导一个规划”“一届政府，一版规划”现象使规划的延续性较低，造成了城市建设的巨大浪费。从相关调查数据看：在东部沿海一些城市，1997—2010年的土地利用总体规划布局调整率多在20%以上，有的高达80%～90%。[8]有的地方一任领导走后，留下一堆烂尾工程。社会上将城市规划比喻为“墙上挂挂”，将随意调整规划现象比喻为川剧中的“变脸”节目。

二、城市规划领域重大决策失误的制度原因

关于城市规划领域重大决策失误和浪费的原因，主要有三种观点：一是我国快速发展城市化进程的客观原因所导致。如有学者认为，我国城市化进程发展较快，城市规划往往是“计划赶不上变化”，城市实际发展远远超过规划者和决策者的预期。二是地方决策者自身存在的政绩观所导致。如有学者认为，有的地方决策者“把规划当政绩”的观念“根深蒂固”，恰好城市规划和建设容易出政绩，因而在任期内大搞“形象工程”。三是我国城市规划的管理制度不完善所导致。如有学者认为，制度的缺失为城市规划的短期决策行为提供了空间。笔者认为，规划管理制度不完善，尤其是缺乏责任追究制度，是我国城市规划重大决策失误和浪费时有发生的重要原因。

从管理学的视角看，城市管理是“决策—执行—监督—问责”的循环往复闭环过程。作为城市管理决策的首要环节，城市规划的良性运行需要与之相适应的监督问责机制。只有建立有效的城市规划领域重大决策失误问责机制，才能杜绝“朝令夕改”，使决策者为城市规划领域重大决策失误承担责任，防止城市规划和建设浪费现象重复发生。但是，我国现行法律法规对城市规划中决策者的责任没有作出明确规定，已有的仅仅是原则性的条文，缺乏可操作性，难以形成对城市规划领域重大决策的制度性约束。缺乏有效的监督问责，使城市规划决策者在决策时对规划权缺少敬畏，容易出现“跑偏”、无序、攀比、随意改动等乱象。由于城市规划领域重大决策监督制度的缺失，加之认识上的不足，容易造成城市规划领域重大决策的失误。

从理论上看，城市规划领域重大决策必须慎之又慎，这是由城市规划的对象所决定的。城市规划的对象是空间和土地，决定一旦作出就要投入大量的资源。從实践上看，由于城市规划问责存在很长的时间差异和间隔，普通性的行政问责机制在防止城市规划领域重大决策失误中通常难以奏效，这是因为同一般的公共决策相比，城市规划领域重大决策具有超前性和预测性，因此，城市规划领域重大决策失误的后果在表现形态上具有很强的滞后性。一项城市规划决策的成败往往在几年甚至是十几年后才能反映出来。这就使得城市规划决策失误的责任边界难以划分，特别是当城市规划领域重大决策失误表现出来的时候，当时的规划决策者已经晋升或调离原职位。在这样的条件下，即使发现重大决策失误的严重后果也难以追究相关责任。

综上，要从制度上防止规划失误，避免规划“折腾”，斩断城市规划和建设浪费产生的根源，就应在城市规划领域建立健全重大决策终身责任追究制度，强化城市规划领域重大决策失误问责，倒逼城市规划决策尤其是重大决策走向科学化、法治化。

三、城市规划领域重大决策走向科学化、法治化的路径

我国城市发展若不重视城市规划领域的法规制度建设，在未来的城市规划和建设中就很难避免出现大的失误。[9]当前，包括中国在内的发展中国家城市规划决策权正逐步趋于分权化，地方政府在城市规划决策中拥有越来越多的自主权。[10]只有在逐步走向分权化的城市规划体系中建立完善的监督机制，尤其是加强责任追究机制建设，才能够有效保障城市规划重大决策的科学性。

（一）认真落实相关规定的责任追究制度

对于城市规划领域重大决策失误情形，要探索和推行责任追究制度。作为决策问责领域的一项新的制度安排，责任追究制度在我国尚不成熟[11]，城市规划领域问责制度建设也面临同样问题。自党的十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制以来，中央先后明确提出在生态环境损害、党组重大决策失误等方面实施责任终身追究制度。《中国共产党问责条例》也提出实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。为此，建议把重大城市规划列入各级政府重大行政决策事项范畴，明确在城市规划领域发生重大决策失误后进行责任追究的责任追究情形、责任追究主体、责任追究形式等内容。要认真落实中央相关工作会议和文件精神，选择若干省、市、县作为试点地区，在城市规划领域积极探索重大决策责任追究制度建设，在地方探索和取得经验的基础上，形成试点经验和具有可操作性的措施，从而逐步建立有效的责任追究制度，确保“一张蓝图干到底”。因而进一步通过试点逐步摸索经验，是近年来城市规划领域重大决策终身责任追究制度建设的主要任务。对此，先后有不少地方选择在城市规划领域推行重大决策责任追究制度，强化对城市规划的监督问责。如2016年7月，江西省出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，率先提出建立重大城市规划决策责任追究制度，严肃追究违反规划的行为;2018年3月，山东省印发《关于进一步加强城市规划工作的意见》，实行领导决策责任终身制，对重大规划责任问题采取倒查的办法予以追究。所以，应及时总结有关地区的实践经验，形成成熟的问责办法和机制。

（二）建立健全终身责任追究机制

无论是在理论上还是在实践上，我国重大决策终身责任追究制度的建立都处于起步和探索阶段。因此，应加快重大决策终身责任追究机制建设。目前，城市规划领域重大决策终身责任追究在追责的主体上还缺乏具体规定[12]。因而要明确城市规划领域重大决策失误的问责类型和问责主体，根据不同类型的问责情形，明确问责主体。在问责主体构建中，既要在行政体系内部建立行政问责体系，也要强化外部问责和监督，如加强各级纪检监察委员会、各级人大等问责主体的外部问责和监督力度。一是建立城市规划编制、调整等决策记录和档案管理机制。完备的记录是重大决策失误问责的依据和基础，如果缺乏相应的记录机制就不可能实现城市规划领域重大决策终身责任追究的目标。因此，应建立和完善重大决策记录和档案管理机制，将城市规划领域重大决策记录进行永久保存，以备在出现城市规划领域重大决策失误时进行责任倒查和责任认定。二是建立城市规划领域重大决策失误的发现倒查机制与调查评估机制。城市规划领域重大决策失误问责是以发现决策失误为前提，可以从结果失误和程序失当两个方面建立多渠道的发现倒查机制，包括社会举报和问题反映;完善党政监督部门的日常监督;加强党政部门、人大、政协及司法机关对城市规划领域重大决策开展决策绩效评估，等等。三是建立城市规划领域重大决策失误责任认定与惩处制度。发现城市规划领域重大决策失误后，各级监察委员会和各级人大等问责主体应当对决策失误行为进行责任认定。在城市规划决策领域内，追究责任是一个具有相当难度的课题[13]，其难点是城市规划是在责任和权力不对称条件下作出的，很难分清各类责任的边界。2016年，中共中央、国务院出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，研究推动《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）与《刑法》的衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本。问责主体要依据法律法规和有关规定，按照“谁决策、谁负责”的原则，科学认定重大决策失误后各类主体的责任，依照各自职权提出处理意见，进行问责：对于应当承担有关政治责任的，应当进行政治问责;对于应当承担有关行政责任的，应当进行行政问责;对于应当承担法律责任的，要进行法律问责。四是建立专门的申诉、救济和容错纠错机制。在问责过程中，要健全有关申诉和救济机制，保障被问责对象的申诉权和救济权。对责任追究处理结果不服的，被问责对象可以依据相关的法律法规提出申诉。在保障问责对象的申诉和救济权利的同时，对于推动改革创新试点的城市规划决策应建立相应的容错机制，尤其是应建立减轻问责、免于问责机制，明确减轻或免予责任追究的情形（包括在决策中持保留意见的、在上级干预下作出的决策等）。

（三）建立并完善重大决策程序制度

重大决策责任追究的目标导向侧重于对决策失误的事后惩戒[14]。要完善重大决策问责制度，需要从事后惩戒转向事前预防，体现预防为先的理念。这就需要通过完善决策程序的办法，强化决策前的预防。程序在决策失误防范中具有重要作用，这是因为程序正义和实体正义一样，都是正义的实现形式，程序性监督和实体性监督同样是强化城市规划监督的重要形式。随意干预等行为会导致城市决策过程的非程序化，弱化了程序意义上对规划过程的监督，从而导致决策失误。因此，强化城市规划的程序性约束，是预防城市规划领域重大决策失误的重要手段。党的十九大报告指出，要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。2019年2月，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时指出，规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。作为关系城市居民切身利益的行政决策，城市规划领域重大决策要在《重大行政决策程序暂行条例（草案）》框架内，建立和完善法定的必经程序，通过健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等环节，预防城市规划领域重大决策失误的发生。一是采取和建立多种公众参与城市规划领域重大决策的形式和渠道。城市规划的本质是公共政策，城市规划的制定修改需要公众有序和有效地参与。1977年现代建筑国际会议通过的《马丘比丘宪章》提出：“城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统不断的互相协作配合的基础上。”公众参与对于提升现代城市规划决策的科学性和民主性具有重要的地位和作用。因此，要充分利用座谈会、听证会等形式，畅通公众参与城市规划的渠道，积极调动公众参与的积极性，鼓励公众通过参与城市规划、监督城市规划来避免城市规划的随意调整，消除决策风险。二是强化城市规划委员会对城市规划决策的咨询和审议职能。目前，大多数城市规划委员会是附设在城市政府规划部门的非常设机构，不能够定期召開会议，职能严重弱化。《若干意见》指出，要全面推行城市规划委员会制度。近年来，各地逐步建立了由公务员委员、专家学者委员和公众代表委员构成的城市规划委员会。对此，建议增加城市规划委员会中非公务员人员（包括规划师、专家和公众）的比例，在委员会的框架内强化专家论证机制建设，比如各城市可根据当地条件建立城市规划专家咨询委员会制度，为城市规划领域重大决策的制定提供科学的咨询建议，从而强化委员会的第三方论证和咨询作用。三是建立城市规划领域重大决策风险评估机制。全面评估城市规划领域重大决策有利于防止可能出现的经济风险、社会稳定风险，减少和避免决策风险的发生。四是强化城市规划领域重大决策的合法性审查机制建设。要把城市规划领域重大决策及其调整事项纳入重大行政决策合法性审查机制的范畴，为规划决策构筑“防火墙”。在合法性审查机制建设中，既要重视实体性合法审查，也要重视程序性合法审查。对于未经合法性审查的城市规划领域重大决策，不能提交政府进行决策。

（四）逐步完善城市规划领域重大决策监督体制机制

在强化对个体进行问责的同时，要不断改革和完善我国与城市规划有关的决策监督体制机制，提高体制机制的约束力。一是加强城市规划形成过程中的权力监督与制约，实现城市规划行政决策体制的谋断分离。谋断不分，行政权过大，专家作用得不到充分发挥，是城市规划管理体制的结构性问题。城市规划决策谋断分离是科学化的必然要求，充分发挥专家的作用，既有利于解决城市规划可能遇到的问题，也有利于降低城市规划实施的经济、社会风险。二是注重发挥同级人大对城市规划决策的监督作用。2008年施行的《城乡规划法》（2015修正）第十九条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。但实践中，各地人大对城市规划的监督作用有限。因此，要赋予人大对城市规划更多的监督权力，加强人大对城市规划领域重大决策在制定和实施上的监督。三是完善与城市规划相关的法律和法规，提高城市规划法治化水平。要加强城市规划有关立法工作，从法治层面强化对城市规划的监督，如借助设区的市的人大及其常委会可以制定地方性法规的条件，使设区的市同较大的市和直辖市一起，重点聚焦城市规划与管理领域制定相应的法规，提高城市规划的法治化水平，从而完善监督体制机制，减少和避免城市规划领域出现重大决策失误。

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（责任编辑：马海龙）