上海市农民工市民化成本测算与分析*——基于上海2220份问卷的实证分析

程名望，何 洋

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

一、引 言

城镇化是伴随着工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展客观趋势，也是国家现代化重要标志（国家发改委，2014）。我国农村人口众多，推进农民工市民化是实现城镇化必然途径。国家统计局调查显示，2016年农民工总量达28 171万人，较上年增加424万人，增长1.5%，外出农民工16 934万人，较上年增加50万人，增长0.3%（国家统计局，2017）。上海市作为全国经济中心，吸引大量流动人口。2016年统计年鉴数据表明，上海市外来常住人口达980.2万人，占总常住人口数40.5%，其中农民工为重要组成部分。

二、文献综述与问题提出

发展经济学“人口城市化”模型中，农村人口身份非农化同步于职业非农化（张国胜，2009）。第一阶段是农民职业转变，因城市发展需要大量劳动力，此阶段顺利实现。第二阶段是农民工身份转变，该阶段转变艰难，导致大部分农民工处于“半城市化”（王春光，2005）和“虚城市化”（陈丰，2007）状态。相关学者分析其成因，陆铭（2009）认为除户籍制度，城镇高昂住房成本、城市倾向性福利制度等制约农民工市民化。王小茵（2015）研究表明，公共服务不均等为制约农民工市民化最重要因素。其成因是市民化进程缓慢，二者相互联系、互为因果。此外，多数学者认为农民工市民化主要制约因素为成本问题。张国胜（2007）指出，农民工市民化核心难题为巨额资金投入，是政府制度改革困难的根本原因。黄锟（2011）研究表明，农民工市民化主要制约因素，一是城乡分割二元结构，二是农民工市民化成本过高阻碍市民化发展进程。

农民工市民化不仅意味着农民工身份转变，还包括平等享受教育、养老、医疗、住房等权利保障和公共服务，此项改革成本高昂。根据美国地理学家诺瑟姆的“S”形城市化增长曲线，城镇化水平从39%升至70%是城镇化率上升最快阶段（Northam，1979）。此阶段突出特征是资金投入量大，而目前我国城镇化率（58.52%）正处于此阶段（国家统计局，2017）。为实现农民工市民化及城镇化进程整体推进，我国各级政府应加大农民工子女义务教育、社会保障等方面投入力度。因此，合理估算农民工市民化成本有助于政府科学决策。

因测算对象、指标、方法不同，农民工市民化成本测算结果差异较大。中国科学院可持续发展战略研究院（2005）研究表明，超大城市平均每位农民市民化成本约2万元；张国胜（2008）测算上海、北京、南京、广州等22个城市，结果显示，东部沿海地区第一代与第二代农民工市民化社会成本分别约为10万元和9万元，内陆地区第一代与第二代农民工市民化社会成本分别约6万元和5万元；侯云春等（2011）测算重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市，按2010年不变价格测算，每位农民工市民化政府公共成本约8万元。基于此，本研究选取农民工流量大、基数大，所需政府投入力度大的上海市测算农民工市民化公共成本。据此提出农民工有序纳入社会保障体系，建立健全农民工子女义务教育经费保障机制等对策建议，以期为解决其他城市乃至全国农民工市民化问题提供实证参考。

三、数据来源与测算方法

（一）数据来源

本文数据来源于2016年上海市统计局调查总队农民工市民化监测数据，调查对象为上海市郊区和市区农民工。问卷分为九部分，包括农民工及随迁家属基本情况，就业、健康与医疗、居住条件、社会融合状况，未随迁家属基本情况，子女教育情况，农民工及共同居住家庭成员收支情况以及农民工城镇定居意愿。本调查共收集有效样本2 220份。

同时，本文补充性宏观数据来源：一是统计年鉴，包括《上海市统计年鉴》《上海市教育年鉴》和《中国统计年鉴》；二是上海市民政局、上海市人力资源与社会保障局等官方发布的统计数据。

（二）测算方法

指标选取借鉴已有文献。张国胜（2008）认为，农民工市民化指现有农民工身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等转变，此过程所需最低资金量即农民工市民化社会成本，应包含政府投入基础设施建设、生态环境管理及公共管理成本。冯虹等（2017）测算北京市农民工市民化成本时，选取固定资产投资、养老保险、医疗保险、失业保险、教育支出和公共管理六个层面代表性指标。杨轾波（2007）利用成本—收益综合指数分析法研究江西省农民工市民化成本结构，认为成本—收益综合指数应包括基础、生活、空间及智力成本指数。谌新民等（2013）强调机会成本和心理成本的存在。综上所述，本文选取四方面指标研究农民工市民化公共成本：一是随迁子女义务教育成本；二是社会保障成本，包括医疗、养老保险及最低生活保障成本；三是住房保障成本；四是城市管理成本。

由于农民工个体在性别、教育程度、子女情况等方面存在异质性。本研究借鉴国务院发展研究中心课题组（2011）假设条件计算：（1）代表性农民工年龄为33岁（根据样本计算结果，男性劳动人口平均年龄为32.9岁，女性为32.8岁）；（2）退休年龄设定为男职工60周岁，女职工55周岁；（3）农民工寿命设为全国平均人口寿命74.83岁（根据第6次人口普查结果），计算时设定为75岁；（4）养老金个人账户记账利率按上海市人力资源和社会保障局发布的2010、2012、2013及2015年平均水平（2.875%）计算。

四、上海市农民工市民化成本测算

（一）子女教育成本

农民工子女义务教育经费支出，主要测算农民工随迁子女享受城镇义务教育所需成本。根据《义务教育法》等相关规定及上海市实际情况，将6～10岁外省市农村户籍人数作为农民工随迁子女接受小学教育人数，将11～14岁外省市农村户籍人数作为农民工随迁子女接受初中教育人数。

本文结合2016年上海市农民工市民化监测调查及《上海市教育年鉴》统计分析，推算上海市每年用于市民化农民工随迁子女义务教育成本（见表1）。

表1 农民工随迁子女的义务教育成本

（二）养老保险成本

1.城镇职工基本养老保险成本

按社保养老金计算方法，养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，计算公式为：

基础养老金=（上一年度上海市职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%（1）

个人账户养老金=个人账户储存额/计发月数 （2）

农民工相较本地职工而言，收入较低故采用最低缴费基数，即按上海市职工平均工资60%计算。首先计算个人账户养老金，33岁女性职工55岁退休，其养老金缴纳年限为22年，结合2.875%记账利率可计算女性职工退休时个人账户储存额为38 759元，单位缴纳总额为77 885元。将职工账户储存额折现，并按缴费年限均摊，则2006年该职工年均账户储存额为944元，该金额即该职工2006年个人账户领取养老金；按基础养老金公式计算该职工最终可领取总额并折现均摊，将基础养老金与个人账户养老金加总，即可计算该职工折现至2006年可领取养老金总额。

根据养老金缴纳总额和发放额，可差额计算人均公共成本，据此可计算政府每年需支付城镇职工基本养老保险公共总成本（见表2）。

表2 每年政府负担的职工养老保险成本 （万元）

2.城乡居民基本养老保险

农民工工资水平较低，假设农民工按500元/年最低标准缴纳养老金，则政府需补贴200元/年，结合养老金领取程序分别计算男女职工养老成本：（1）基础养老金。假定农民工年龄为33岁，距其退休还需缴纳22年（女性）、27年（男性）养老保险，则男职工基础养老金为67元/月，女职工为62元/月。（2）退休年个人账户总额。个人账户记账利率设为2.875%，此部分金额包括：个人缴费额（500元/年），政府补贴额（200元/年），男职工退休年个人账户总额为5 437元，女职工为2 727元，折现至起始年份分别为2 529元、1 462元。（3）领取养老金总额。上述个人账户总额按缴纳年份均摊，男职工年均个人账户额为94元，女职工为66元，结合基础养老金计算结果，男职工每年领取养老金为1 928元，女职工为1 541元。（4）养老金财政负担。假定农民工个人每年缴纳养老金500元，其余养老金缺口均由财政负担，再加上政府每年为农民工补贴200元，男职工财政负担为1 928-500+200=1 628元/人，女职工为1 241元/人。（5）城乡居民养老保险总成本。假定农民工参加城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险，根据2016上海市农民工监测调查数据，农民工参加城乡居民养老保险比例分别为男性61.88%，女性58.56%，可计算每年政府负担城乡居民养老保险总成本（见表3）。

表3 每年政府负担城乡居民养老保险总成本

（三）医疗保险成本

1.城镇职工基本医疗保险成本

根据上海市人力资源和社会保障局（2017）发布的《2016年度本市社会保险基本情况》，2016年末上海市职工基本医疗保险参保人数达1 404万人，职工基本医疗保险基金收入867.59亿元（含财政补贴收入3.72亿元），则可计算政府平均财政补贴额约为26元/人。据2016年上海市农民工监测调查数据显示，773个样本参加城镇职工基本医疗保险，占比34.82%，可估算每年参加城镇职工基本医疗保险人数，进而估算政府财政补贴总额（见表4）。

表4 政府对农民工参加城镇职工基本医疗保险的财政补贴总额

2.城乡居民基本医疗保险成本

假定农民工参加城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险，2016年上海市城镇居民医疗保险统筹数见表5。

表5 2016年上海市城镇居民医疗保险统筹数

根据2016年上海市农民工监测调查数据，70岁以上农民工占总人数0.05%，60～69岁占2.48%，19～59岁占83.83%，19岁以下占13.65%，根据财政补助标准，结合农民工人数，可计算政府财政补贴总额（见表6）。

表6 每年政府医疗保险财政补贴总额

（四）最低生活保障成本

上海市民政局（2018）多次上调城乡居民最低生活保障标准，目前已调至1 070元，据此计算农民工市民化年低保成本，如2016年数据计算步骤如下：由上海市民政局城乡低保数可知，2016年上海市领取低保人数全年累计为2 069 732人次，总金额为153 357.75万元，则人均每月低保支出为740.95元，领取率为0.71%，农民工年低保成本=人均每月低保支出×12×农民工总量×低保领取率=740.95×12×778.28×0.71%=49 132万元。因此，计算2010～2016年低保成本（见表7）。

表7 上海市每年为农民工负担的最低生活保障总成本

（五）住房保障成本

该指标主要衡量农民工城市生活工作，政府为满足其住房需求所付成本。首先利用2006～2016年人均住房保障支出及外来农民工数量计算年均住房保障成本（见表8）。

表8 上海市农民工住房保障总成本

（六）城市管理成本

农民工进入城市导致城市人口增加，城市管理成本加大，如基础设施投资费用等。城市管理费用借鉴国务院发展研究中心课题组（2011）测算方案，首先根据统计年鉴计算人均城市管理费用支出（剔除公共安全等与人口关系较少项目及教育支出等已测算项目），再乘以边际成本与平均成本比值。据此计算2006～2016年上海市城市管理成本（见表9）。

表9 上海市农民工城市管理总成本

（七）上海市农民工市民化成本测算结果

根据上述市民化成本计算项目与计算方法，测算上海市农民工市民化成本（见表10）。

由表10可知，2006～2016年，上海市农民工市民化公共成本逐年增加，从204.97亿元增至1 231.68亿元，增长速度及增长规模不容小觑。从短期看，农民工市民化成本主要支出项为城市管理、子女义务教育，即政府为来沪工作农民工生活及其子女义务教育所提供的城市建设、管理、教育成本支出。从长期看，农民工养老保险成本占比高达43.44%，是市民化公共成本重要组成部分。其他社会福利保障，如医疗、低保、住房保障等支出将持续至终生，此部分支出约占17.41%。

表10 上海市农民工市民化总成本

五、结论与对策建议

综上所述，上海市农民工市民化公共成本逐年增加，其中养老保险、教育和城市管理成本为主要组成部分，且公共成本增加导致公共财政压力加大。为合理有序推进农民工市民化，提出如下对策建议。

（一）教育成本方面：建立健全农民工子女义务教育经费保障机制

解决农民工子女教育问题不仅是教育公平理念的贯彻与实施，也可解决农民工城镇就业后顾之忧。由测算结果可知，农民工子女义务教育支出占总支出13.07%，地方政府财政负担过大，政府资金缺口是制约农民工子女义务教育重要因素。崔慧玉等（2017）指出，2011～2017年地方政府义务教育投入占全国义务教育公共财政经费比例均超80%，而中央政府义务教育支出占全国义务教育公共财政经费比例持续降低。因此，应加大农民工子女义务教育投入力度，减轻地方各级政府财政压力。

此外，教育外部性及公益性决定教育经费保障的政府责任，应落实相关教育保障机制，如公共教育经费保障和农民工子女就读专项经费保障。张太宇（2014）提出借鉴国外教育券制度设想，解决流动人口子女异地接受教育财政资金投入责任分配问题。

（二）养老保险成本方面：将农民工有序纳入社会保障体系。

大多数农民工参加需政府财政补贴的医疗保险和养老保险，这是除城市管理费用外占总公共成本最高的部分。程名望等（2018）指出，消除城乡医疗服务壁垒，对于全国范围内农民工市民化有序推进具有重要政策意义。由于农民工流动性很高，其收费、缴费、报销及管理复杂。存在多地参保、重复享受问题，需要顶层设计，对参保人员实行全国联网管理。对于工作稳定、市民化意愿较强的农民工，可同本地居民采用相同社会保险管理办法，而对于流动性较强的农民工，则可实行如新型农村合作医疗等实用性强的社会保险。

为缓解政府社会保障支出压力，可借鉴发达国家社会保障基金运营管理办法。目前，我国社保投资渠道仅限于存款和国债，相较于发达国家渠道狭窄（敖璟荟，2014）。社会保障资金投资渠道应趋于多元化，且政府投资方式必须兼顾安全性，如美国等发达国家社会保障基金投资渠道多元化、丰富化，除较保守的政府债券、存款、不动产方式，股票、企业债券占比较大。我国社会保障基金可借鉴此类经验，但须在评估风险后谨慎实施。

（三）城市管理成本方面：积极引导农民工回流

对于无市民化意愿的外来务工人员，应积极引导其回流。测算结果表明，农民工市民化公共成本中，城市管理成本占比最高，是市民化公共成本主要支出项目。此外，引导农民工回流无论是对农村还是城市，均会产生正效应。一是农民工回流可改变农业生产方式和农村生活方式方法或通过创业促进农村工业化发展，使得城市文化、文明向农村扩散，有利于农村城市化（李强，2004）。二是可缓解城市发展压力（马红梅等，2009），城市承载力有限，超负荷流动人口对城市生态环境、公共资源均产生负面影响，政府城市管理资金投入也为政府财政带来较大压力，引导农民工回流可缓解此现象。

对于北上广深特大城市而言，需要合理控制人口规模，不建议实行农民工长期定居或全面放开市民化政策，应积极引导农民工返乡，带动农村发展，但养老保险和医疗保险对接工作须相应落实。对于二三线城市而言，人口负担相对较重，且本地农民工居多，因此可放开市民化政策，并加大农村基础设施投入，推动二三线城市城镇化发展。只有一二三线城市联动，方可实现可持续的农民工市民化发展。