刍议城市轨道交通规划与城市规划的关系

于杰

（中国城市规划设计研究院）

1 引言

在快速城镇化背景下，我国城市人口数量不断增多，机动车保有量逐年增加，城市空气污染、交通拥堵等问题日益严重。轨道交通是城市交通系统的重要组成部分，普遍认为，城市轨道交通的建设可以缓解城市交通拥堵情况，节约地面空间资源 ，带动土地增值和经济增长，从而被地方政府寄予厚望。因此，要做好顶层设计，提升城市规划和城市轨道交通规划的科学性和前瞻性，深入研究城市轨道与城市发展的一般规律，合理配置资源，避免由于规划失误造成巨大浪费。

2 城市规划与城市轨道交通规划概述

2.1 城市规划

城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和全面安排[1]。城市规划不仅要整体安排协调城市空间和环境，同时，应考虑协调城市居民生活空间和经济发展的动态关系。

2.2 城市轨道交通规划

城市轨道交通规划是城市规划的子系统，长期以来，城市轨道交通规划在城市规划中占有重要地位。在开展城市轨道交通规划的过程中，必须全面分析用地布局、交通方式和客流情况等问题，此外，还要考量整个城市的地理情况和城市路网的整体规划情况，从而明确城市轨道交通的发展规模，制定适合城市发展的轨道交通建设方案[2]。

2.3 两者的互动关系

城市轨道交通和城市土地利用之间存在极为密切的关系，主要表现为轨道交通对城市用地的适应性和轨道交通对城市发展的引导性。

1）适应性。城市轨道交通规划应满足城市规划对城市发展、定位及用地布局等的要求，为城市规划目标服务。一般来说，轨道站点优先设置在客流集散大的地方，包括城市功能中心、大型公共设施、大型居住区和交通枢纽附近。

2）引导性。城市轨道交通规划对城市规划有较强的引导性，对轨道站点周边用地起反馈作用。轨道站点地区会提升周边用地的商业价值，进而促进该地区的开发以及客流集散。

3 部分城市轨道交通规划中存在的问题

3.1 目标制定不科学

国内近些年除了特大城市和大城市以外，中、小城市也开始出现交通拥堵问题。相较于其他交通方式，轨道交通具有运量大、距离长、污染小及时间保障度高等优点。由于这些优势，各地正以一种超常规的速度大力发展轨道交通，而对可能产生的问题缺乏研究，造成轨道交通运营效益不高、地方财政负担加重等问题。

从规划层面来看，轨道交通发展目标脱离城市经济发展实际情况是最为普遍的问题。《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）对申报建设城市轨道交通的城市做了明确要求，提高了报建门槛[3]，如表1所示。同时，废止了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81 号）。

3.2 线网结构不合理

我国城市轨道交通规划理论滞后于建设实践，基本上是借鉴国内外既有城市轨道交通规划。部分规划对相关理念、概念和模式简单照搬，忽略了不同城市在发展方向、城市规模、空间形态和出行特征的差异性，导致轨道线网形态与城市空间发展不适应。

中国的城市轨道线网在布局上呈现网格状形态，这种形态本质上是一种均质化的布局模式。其优点是增加了线网的覆盖率，提高了各地块的可达性。但这种布局模式忽略了站点功能及客流强度的差异性，造成枢纽与城市功能中心不匹配。由于功能中心地区线路不足，中心区站点难以承载大量客流，同时，外围和中心的直达性变差，增加了换乘次数。

另外，当前新型轨道交通制式不断涌现，传统城市轨道交通规划研究的制式包括地铁和轻轨。目前，实际使用的城市轨道交通模式还包括市域轨道、市郊铁路、磁悬浮、有轨电车、悬挂式单轨、智轨及云轨等。如何定位并协调不同轨道制式，构建合理的多模式轨道线网成为热点问题。

3.3 规划之间不兼容

从学术的角度，城市规划作为一门学科，有其内在的逻辑和价值。从政府管理的角度来看，城市规划又是实现城市发展和城市管理的重要依据和手段。

在过去的实践中，与城市规划相关的规划包括土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划、各类专项规划（交通、市政、风景和历史文物保护）等。由于管理手段落后、专业壁垒等原因，上下位规划间衔接不畅、专项规划之间互相冲突等问题时有发生。在进行城市轨道交通规划过程中，如果不考虑城市规划的总体要求以及各类限制性因素，就交通论交通，势必会造成城市轨道交通与生态环境敏感区、历史文化保护区和城市其他建设项目之间出现各种矛盾。

4 相关改进建议

4.1 提高规划目标的合理性

城市轨道交通发展目标应与城市总体规划目标相吻合，综合考虑其可能带来的经济、社会、环境影响，确保城市轨道交通建设和城市发展保持协调。

城市轨道交通规划要符合绿色发展理念和可持续发展要求，推动城市交通各项指标（包括出行时间、小汽车使用量、公交分担率和慢行比例等）顺利实现。在建设规模和时序上，要结合各地实际，量力而行，有序推进，合理把握建设规模和节奏，切实提高城市轨道交通发展质量，确保与城市发展水平相适应。

4.2 优化与用地布局的协调

城市轨道交通与城市发展之间既相互促进，又相互制约。城市轨道交通规划不仅要适应日益增长的交通出行需求，还应引导城市健康发展。

在开展轨道交通规划工作的过程中，一方面要坚持问题导向，从需求出发，立足于解决当前城市发展的交通问题，缓解我国城市普遍存在的交通拥堵问题；另一方面，要坚持目标导向，强化政府引导，重视轨道交通对城市用地的反馈作用，围绕站点调整周边用地功能。对于历史城区，轨道交通应采用地下模式，同时，做好轨道交通周边地区慢行衔接，有效节约城市地面空间资源；对于城市新区及旧城改造地区，鼓励轨道站点周边用地开发采用TOD（以公共交通为导向的开发）模式，提升用地价值；对于交通枢纽地区，应结合交通场站实现枢纽一体化设计。

表1 轨道交通建设申报要求比较

4.3 加强规划之间衔接配合

与用地相关的各级规划应完成2个任务：①战略引领，通过规划明确发展方向、发展目标和发展路径；②刚性管控，明确在本层级规划需要严格控制的内容，同时，为下一层级规划和设计留白。

在城市规划中，应同步开展编制城市轨道交通规划。城市专项规划之间要兼容，轨道交通规划与市政管廊规划、生态环境保护规划、历史文物保护规划等应做到不矛盾、无冲突。轨道交通规划要具备可实施性，防止出现规划、建设“两张皮”现象。

5 结语

城市轨道交通的规划及建设，对城市发展以及人民群众的生产生活都会产生重大影响，同时，也在很大程度上体现了我国现代化建设水平。相关主体应对轨道交通规划工作予以重视，充分发挥和城市规划间的良好互动作用，实现轨道交通建设经济价值和社会效益的统一，有效促进我国城市现代化建设高质量、可持续发展。