地方立法重复上位法的原因与对策

崔佳佳

【摘 要】目前地方立法权运行中普遍存在重复上位法相关条文的现象，且随着地方立法主体的扩容，此现象愈加明显。基于对地方立重复上位法内涵和现实梳理的考察，发现地方立法重复上位法比较严重。究其原因，在于《立法法》的规定不明确；省、市之间立法范围不明确；人大常委会介入立法工作较晚。根据原因本文提出具体的对策建议包括明确《立法法》“不重复”规定的内容；明确省和市的立法界限；人大常委会提前介入立法工作。以期为解决地方立法重复上位法问题提供参考意见。

【关键词】地方立法；重复立法；立法法

现阶段我国在法治国家的建设过程中，逐步加强了对于立法工作的重视和投入，强调立法质量，地方立法工作也得到了相应的发展和进步。然而在实践中，地方立法过程中却存在着重复上位法问题。

一、“地方立法重复上位法”的内涵与现实梳理

（一）“地方立法重复上位法”的内涵

目前，关于“地方立法重复”中“重复”的含义，学术界还没有统一的认定标准。立法“重复”既可以是文字内容方面的重复，也可以是篇章结构方面的重复。在实践中地方立法重复上位法主要有三种表现：1.立法范围重复。即地方性法规规范的事项与上位法一致，对上位法已经明确的事项加以重复表述。2.结构体例重复。地方立法主体模仿沿袭上位法的篇章结构，与上位法的章节安排相似。3.条文内容重复。即地方性法规对上位法有关条款整条、整段“摘抄”或者略加修改予以“引用”。

（二）“地方立法重复上位法”的现实梳理

考察地方立法重复上位法的现实情况，若对所有的地方性法规都作梳理显然超出了笔者的能力范围。为此，笔者选择学术界既有的研究成果进行论证。从立法范围来看，无论是在立法空间较大的市容环卫领域，还是在立法权限较小的消费者权益保护领域，地方立法与上位法的重复情况都比较严重。从时间跨度来看，在2015年《立法法》明确“不重复”规定之前，地方立法重复上位法就已经存在，且在“不重复”规定实施后，地方立法重复上位法仍然存在，没有得到根本遏制。从地域上看，各地都存在重复立法行为，不是个别区域的问题。由此可知，地方立法重复上位法问题由来已久且在全国各地普遍存在，但是始终未得到根本解决，《立法法》第73条第4款“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定未受到应有的重视。

二、“地方立法重复上位法”的原因分析

（一）《立法法》相关规定不明确

2015年新修订的《立法法》在其第73条增加规定：“一般不作重复性规定。”但是，对于什么是“一般”，如何认定地方性法规的内容是否属于“一般”？“重复”的标准是什么？对上述问题，《立法法》的规定并不明确，全国人大常委会也没有对此规定作出详细的立法解释。更重要的是，地方立法重复上位法的法律后果是什么，新修订的《立法法》也未明确规定，使得《立法法》73条第4款的规定在实践中缺乏可操作性。

（二）省、市之间立法范围不明确

《立法法》第72条第1款对省的立法范围规定为：“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的需要立法”，72条第2款对设区的市的立法范围规定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化等方面的事项”，然而这三方面的具体内涵与外延没有明确界定。例如“等”的内涵，到底是“等内”即设区的市只能就这三方面立法，还是“等外”即设区的市立法范围不局限于这三事项。省、市立法范围划分不清，地方立法主体为避免立法出现出错，往往会采取保守态度，于是在立法中就会重复上位法。

（三）人大常委会介入立法工作较晚

地方性法规草案提交人大常委会审议时，草案的基本框架及主要内容已经定型，讨论审议能纠正的条文相对有限，每次常委会开会时，议题很多，讨论立法仅是其中之一，作为专门立法机关的地方人大常委会在法规降低重复上位法的作用有限。

三、解决“地方立法重复上位法”的对策

（一）细化《立法法》“一般不作重复”的规定

笔者认为，可以从以下方面细化《立法法》“一般不作重复”的规定：1.细化“一般”的内涵。那么哪些是属于“一般”不重复的内容呢？结合当前普遍存在的地方立法重復上位法现象，全国人大常委会法制工作委员会可以出台规定，明确地方立法不可以重复的边界和范畴。2.界定“重复”的标准。笔者认为可以从两个角度去界定“重复”。一看地方性法规的篇章结构；二看内容。3.规定“重复”的法律后果。上级人大及其常委会对报送审查备案的地方性法规要进行“重复性”审查，对于地方性法规重复上位法较严重的立法行为要给予批评指正，对于严重重复的法条可以予以退回修改。

（二）明确省和设区的市的立法权限

首先，对《立法法》第72条第2款的规定中“等”限定在所列举的三方面。大部分新获得立法权的设区的市缺乏立法经验，人员、工作机制都还没配套，此时赋予它们宽泛的立法范围，不利于中央对地方立法的把控，另外，将“等”认定为“等内”，省和设区的市立法范围重复交叉情况也会减少，避免了重复立法。其次，在全省各市范围内普遍存在的问题或者重大事项，应由省级人大及其常委会制定地方性法规来解决和调整。省级人大及其常委会在其立法时，有关工作人员应就立法的宗旨、主要内容等与各市立法机关做好沟通协商，广泛收集各市意见。最后，在某市范围内才有的问题或者事项，就由设区的市制定地方性法规来解决或者调整。相对于全省范围内，个别问题或事项仅在个别市内存在，设区的市的立法机关就可以根据实际需要在法定的立法权限下自主立法。

（三）人大法工委提前介入立法工作

人大法工委人员的立法专业能力强，但是在实际立法工作，其深度参与立法工作较晚，法工委在立法工作上的专业性体现有限。人大法工委人员可以提早进入法规起草工作，加强立法专业指导，提高实质性、具体化条款的数量，减少原则性、笼统性条款。人大法工委作为专业的立法人员对起草单位在起草工作中遇到重复上位法问题也能及时提出整改意见。如此，既提高了起草单位的工作效率，又在起草环节，就防止地方立法重复上位法问题严重化。

四、结语

地方立法重复削弱了地方性法规的特色性和可操作性，降低了地方立法的质量。防范地方立法重复上位法，还有赖于地方立法制度的完善与立法人员自身素质能力的提高等多种因素，希望能以绵薄之力为解决地方立法重复上位法问题提供些许帮助。

【参考文献】

[1] 孙述洲：地方立法重复的反思——以4省市人大消费者权益保护立法为例[J]，人大研究，2016（3）.

[2] 俞祺：重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察，政治与法律[J]，2017（9）.

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[4] 朱景文，沈国明：中国特色社会主义立法理论与实践—中国法学会立法学研究会2016年年会论文集[M]，北京：法律出版社，2017年版.