国家公园的游憩利用规制

张玉钧 张海霞

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.003

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，提高国民的幸福感和国家认同感，培育社区发展动力，具有极其重要的意义。2017年9月出台的《建立国家公园体制总体方案》中，涉及游憩的内容有两处值得关注：一是在体现全民公益性方面，国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会;二是在体现国家公园定位方面，国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。概言之，如果说自然资源保护是国家公园的主要目的，那么游憩利用就是国家公园的重要功能。

国家公园游憩利用指在生态保护优先前提下，为增进公众游憩福利与促进国民认同，允许访客进入国家公园内特定区域、开展特定游憩活动的资源利用方式。国家公园的游憩利用能力是彰显国家生态治理智慧、破解国家公园原生矛盾（保护与利用）的重要方面。为实现国家公园公共游憩服务目标与价值，引导管理者、经营者、参观者以及居民等主体的负责任的、生态友好的行为，需对国家公园内游憩利用过程中各微观主体行为进行规范与制约，此即游憩利用规制。国家公园游憩资源的稀缺性、独特性、唯一性，必然伴生游憩利用过程中各个利益相关者之间的博弈。因此，需要建立相应的游憩利用规制。否则，规制失灵往往会导致游憩资源消耗与游憩体验质量下滑。

一、国家游憩利用规制的本质特征

国家公园游憩利用规制是以约束规范为核心手段，以保障游憩品质、保护公众游憩权利为要务的保护性规制;是既需要通过游憩价格、进入资格、产权等经济性规制手段实现，也需要游憩环境、教育、安全等社会性规制手段的系统性规制，是规制加强而不是规制放松。

二、国家游憩利用规制的基本目标

国家公园游憩利用规制应围绕三大目标来进行：一是减少外部不经济性，根据适宜性和坚持保护性绿色发展原则匹配游憩项目，提高公众游憩体验质量、维护游憩资源价值;二是减轻替代效应与交叉补贴，提高游憩管理效率;三是消除信息不对称，避免供需关系不畅导致的“逆向选择”和“道德风险”，提高游憩价值的国民认同。

三、国家游憩利用规制的主要内容

1.游憩利用产权规制。游憩规制离不开清晰的产权关系，否则行为制约及其问责难以指向，易致规制失灵，故首先应明确国家公园所有游憩利用活动涉及资源的所有权、管理权、经营权和使用权。

2.游憩利用资格规制。全面实施游憩项目资格规制（进入规制、退出规制），既要构建游憩项目经营者的进入标准，实行审批制，也要明确退出标准，实施淘汰制。

3.游憩利用教育规制。提高全民自然生态保护意识是国家公园建构目标的重中之重，教育规制是达成自然生态保护共识的主要手段。一是游憩解说规制，编制国家公园解说规划，科学确定游憩教育解说的内容、方式;二是访客游憩行为规制，通过制定严格的惩罚/激励规则和实施机制，规范访客参观行为;三是管理人员的教育自规制，实施管理者、生态管护员、解说员、志愿者等的专业培训和持证上岗认证，通过全面提升管理人员专业能力，改变由解说员为主的游憩解说现状，逐步实现全员解说，提高解说的效果;四是国家公园社区居民的行为规制，制定国家公园原住民行为守则，严格实施、奖罚并用，引导和促成生态友好型社区居民行为。

4.游憩利用数量规制。严格实施游憩项目数量规制，实施特许派发制度，明确限定所有经营项目的内容、时间、地点;实施游憩项目访客数量控制，根据环境容量测算所有游憩接待点的最适接待能力，制定并实施详细的访客数量控制计划。

5.游憩利用质量规制。强化优质游憩服务制度，优质的游憩服务一般通过4个方面的措施来实现：一是良好游憩服务设施，建立国家公园服务设施生态化标准;二是适宜的游憩活动，严格根据适宜的游憩活动谱系开展游憩活动;三是高质量的游憩解说与教育服务;四是高水平的经营管理服务（包括特许经营），建立国家公园游憩项目质量标准体系，设立等级生态标签制度，进行游憩服务质量引导。

6.游憩利用价格规制。兼顾“全民公益性”和“使用者付费”的基本原则，全面实施积极的国家公园游憩产品价格规制，以门票规制为核心，对包括特殊观景点、宿营地、野营设施、泊车（船）地或参加特定活动的进入费，以及涉及经营权转让的住宿、餐饮、导游、车船等服务的租赁费用进行规制。明确付费、退费、减免等游憩价格管理规则，实施听证制度。

7.游憩利用环境规制。坚守生态保护第一的基本原则，实施全面的环境监测和监督反馈机制。具体可通过标准、税费、许可证等规制手段实现。

8.游憩利用安全规制。坚守国家公园游憩服务的安全底线，重点做出三方面的制度安排：一是游憩基础设施的安全规制，建立公园内的游览道路、休闲座椅、消防措施等基础设施，建设监测、定期排查和检修制度，明确安全责任和突发事件应急机制;二是访客安全规制，建立访客安全警示与标识制度，公园警示牌、游览手册需详列所有安全威胁，并为访客提供应对安全威胁的友情提示;三是其他安全规制，如对关乎访客健康的餐饮卫生条件的监控与管制。以上内容建议由国家公园基层管理机构实施，由上级管理机构监督考核。

9.游憩利用信息公开。应建立游憩服务与管理信息公开制度，信息公开内容包括：游憩管理内容、项目内容、预算决算等管理信息;参观者数量、行为轨迹、消费情况等参观信息;游憩研究与教育项目信息等。

四、国家游憩利用规制的组织过程

1.规制机构设置。为保障规制的强制力和公正性，应依法设置游憩规制机构，建议由各国家公园地方局作为游憩规制实施主体，由国家林草局（国家公园管理局）对全国范围内各国家公园游憩规制进行监管和裁决，并接受全社会监督。

2.规制实施。一是由各级规制机构依法制定游憩利用规制的相关条款（法规、标准或政策），国家层面应对各国家公园游憩利用彰显国家意义和国民生态保护意识上的基本要求设置标准;地方国家公园管理机构应明确所有游憩利用项目的规制方式和目標;二是由各国家公园严格执行游憩利用规制条款，明确强制执法主体，对于国家公园游憩利用中所有主体的失范行为，依法执行惩罚;三是国家公园游憩利用发生纠纷时，启动行政裁决，实施听证程序，由上级规制机构做出裁定。

3.反馈监管。各级国家公园管理机构在向全社会公开游憩利用规制过程中出台的规则条款、审查审计、奖励惩罚、公众意见及其反馈等信息的同时，应在国家公园年度报告中对游憩利用规制建设与效果进行总结，对未达到规制目标的环节应提出改进措施，并接受全社会监督。