《政府工作报告》：直击痛点和难点

贺斌 王全宝 霍思伊

“减税降费直击当前市场主体的痛点和难点，是既公平又有效率的政策。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。”3月5日上午，国务院总理李克强在人民大会堂说出2019年减税降费总规模预期时，全场响起了热烈的掌声。

“务实”是今年《政府工作报告》的一大特点。在减税降费、激发市场主体活力、加快重点领域改革等方面，都提出了具体的措施和量化的指标。

“实际上，《政府工作报告》对社会上反映的一些问题，是不回避的。”《政府工作报告》起草组成员、国研室信息司副司长马志刚说。

“我相信群众感受是贴切的，真实的。政府的努力也是真心的。”《政府工作报告》起草组成员、国研室宏观司司长肖炎舜也表达了相同的感受，“如果制定一个政策，老百姓没有感受到的话，是不会写进《政府工作报告》的。”

而在此次《政府工作报告》中，对于政策的效果也作出了明确的规定，“让老百姓有获得感”“切实让企业感受到”等提法多次出现在报告中。

GDP增长目标：6%～6.5%

在今年的《政府工作报告》中，GDP增长的预期目标被设定在6%～6.5%区间内，这也是自2016年以来，第二次将GDP增长目标设定为区间形式。

对此，全国政协委员、国家行政学院经济学部主任张占斌认为，选择区间性的预期目标或有三层含义，一是中央对整个经济发展面临的复杂局势或是风险挑战，已经有了更多的心理准备，即使经济增长出现下行，也留出了余地。

二是留出一個区间，有助于更好地在实际工作中追求经济增长的质量，不再要求将经济增长推得过高，而是有利于调整经济结构，更好地来推进供给侧结构性改革，为长远的经济健康发展打下好的基础。

三是明确了经济增长的容忍度，即使到了6%，按照测算，到2020年，也能完成全面建成小康社会，国民经济翻番的奋斗目标。

“从这个意义上讲，留出一个区间，充分体现出政府更加务实的态度，和对风险的预判，更加体现了政府的战略定力。”张占斌向《中国新闻周刊》表示。

但从字面意义理解，区间形式也就意味着确定了全年GDP增长的上限和下限。在2018年，全年GDP增长目标超过预期的6.5%，达到了6.6%。

对此，北京大学光华管理学院教授陈玉宇认为，这种区间性的目标设定，其实是中国宏观调控政策越来越完善的结果——在不断的改进中，越来越摆脱计划经济时代给经济发展定目标的思维，基于客观的、经济发展的规律力量和可能发生的事件，再加上政策能动性，给出一个估计的区间，而非指令性的计划目标。

民营企业在解决广泛就业、活跃市场等多个民生方面，都起到重大的作用。

“中央政府将全年经济增长的目标定在6%～6.5%这样的一个区间，正是这样一个思路转变的体现，是一个较为客观的预测。”陈玉宇告诉《中国新闻周刊》，北大光华的研究团队曾做过预测，今年的GDP增长目标大概在6.2%～6.3%，“大家认为，今年上半年随着各种政策措施的出台，经济会基本上到达底部企稳，下半年甚至会有一定的反弹。”

在陈玉宇看来，虽然形势的发展仍带有一些不确定性，也不一定能精准预测到政策所发挥的效力，但综合各种客观因素，全年达到6.5%的经济增长也不是不可能，而采取了足够的防范性措施，并积极推进改革，以应对当前经济低迷的形势，经济增长低于6%的可能性也不大。

“这就是预测的一个合理性，并非只是一个简单的预测，而是从中国经济面对来自正反两方面力量冲击所做出的权衡，得出一个预判或者指导性的增长目标。而这样一个区间，无论是上限还是下限，政策上都能够接受，不需要对现有政策做出巨大调整。” 陈玉宇说。

近2万亿元！减税降费力度空前

在这一经济发展目标之下，2019年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。而在今年的《政府工作报告》中，积极的财政政策要“加力提效”，相应的，赤字率拟为2.8%，比去年2.6%的预算提高了0.2个百分点。财政赤字2.76万亿元，而在去年，这一数字为2.38万亿元。

在《政府工作报告》中，对此作出了解释，适度提高赤字率，综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素，也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。按照预算，今年财政支出超过23万亿元，增长6.5%，中央对地方均衡性转移支付增长10.9%。“改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题。”

“提高赤字率的目的，是让政府手里的钱再多一点，能应对将来经济发展需要和风险。”张占斌表示，如果赤字率高一点，中央财政可调控的能力也会更大，改善民生和应对风险的能力也就更强。

“积极的财政政策，一方面表现为总量上的财政政策，比如今年制定的赤字率多了0.2个百分点，这就是说政府的开支力度在扩大，如果在一个健康范围内，那么对于扩大社会总需求，激发市场活力是有帮助的。”陈玉宇同时指出，面对中国的特殊问题，财政政策还要同时兼顾短期的经济低迷问题和长期的结构问题，也正因为如此，在他看来，今年的《政府工作报告》里边提出的近2万亿元规模，“是一个非常大胆的减税计划”。

“2万亿元，大概占到了中国税收总量的10%，这是非常大的一个计划，我认为这是《政府工作报告》和我们今年的经济政策当中，最大胆，最合理，最具亮点，也将最受企业和民众欢迎的政策。”陈玉宇说。

按照《政府工作报告》提出的目标，今年的减税政策将是普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。与以往的“点到为止”不同，这次提出了具体的量化指标，即“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低”。

在3月5日中午，第十三届全国人大二次会议开幕式后，工信部部长苗圩在部长通道上透露了制造业增值税减税的一个“小秘密”：在降低制造业增值税税率究竟是降一个点还是降两个点的问题上，原来意见都没达成统一。

“有一部分同志认为应该降低一个点，因为降得太多对财政收入的增长影响太大;还有一部分同志认为应该多降一点。”苗圩笑着说，“但是大大出乎我的意料，最后既不是一个点，也不是两个点。今天总理宣布了，制造业的增值税税率要从去年16%，再降低3个点，降到13%”。

这也是继2016年在全国范围内全面实行增值税，及去年5月将基准税率从17%降至16%之后，增值税税率的又一次下调。普华永道中国内地及香港间接税服务主管合伙人李军表示，增值税是中国目前税收收入占比最大的税种，其税率的下调将带来大幅减税。鉴于亚洲周边各国间接税税率都相对较低，在世界经济增长总体放缓，各国减税政策纷纷出台的大背景下，增值税税率降低将有效减轻市场主体的实际负担，助力中国经济进一步发展，也有利于提升中国营商环境在国际上的吸引力。

同时，针对此次提出继续推进税率三档并两档、向税制简化的方向迈进的举措，李军向《中国新闻周刊》表示，简并增值税税率是完善增值税税制、实现税收中性最重要的一环。增值税税率档次过多、税制过于复杂，会影响市场对于资源配置发挥的基础性作用，从而带来效率损失。“增值税税率简并符合增值税税收中性的基本原则，有利于进一步发挥市场资源配置作用。我们期盼增值税税率简并政策尽快出台，使增值税税制更为合理。”

除了减税，对于企业普遍反映压力较大的社保费，也进行了下调，城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。同时，也明确否定了此前企业普遍担忧的“秋后算账”问题。“不得自行对历史欠费进行集中清缴。”用李克強的话说，“今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。”

但在减税降费的同时，如何维持财政收支的平衡，也是考验政府智慧的难题。在社保降费的同时，还要加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例，划转部分国有资本充实社保基金。“我们既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，使社保基金可持续、企业与职工同受益。”李克强说。

而在全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元的目标下，各级政府也将迎来过紧日子、想方设法筹集资金的难关。而中央财政将以增加特定国有金融机构和央企上缴利润的方式，增加财政收入，同时，压缩一般性支出5%以上，“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。

“这个政策是需要勇气，也是需要有洞察力的。”陈玉宇认为，短期减税，是为了应对短期的经济低迷，这是很多人都能想到的一个理由，因为短期的经济低迷，造成总需求不足，企业财务状况不好。通过减税，扭转企业的财务状况，提高老百姓的真实购买能力，促成市场的繁荣，有助于缓解经济下行和企业经营的压力。

“但这不是最主要的原因。”陈玉宇向《中国新闻周刊》表示，最主要的原因是1994年的分税制改革已经走过25年，中国的经济、产业结构乃至方方面面都发生了巨大的变化，25年来所形成的税收体系，需要重新梳理，以适应政府的公共服务建设，促进经济增长和发展。“这一轮的减税，与其说是为了应对短期的经济低迷，不如说是为激发未来更长一段时间的经济增长活力，所做的一个结构性改革。”

陈玉宇进一步解释道，多年来，中国形成的税收体系有一个隐含的前提，就是税收征管效率低下，为了满足公共财政的需要，一些税率就制定得偏高，而且在整个税收体系中，部分税收还有重叠。随着最近五年大数据、人工智能、数字经济的发展，企业的经营活动，个人的社会经营活动都有留痕，利用金税工程和大数据手段，能够较好地掌握企业的经营活动和个人的收入状况等，税收征管效率有了突飞猛进的发展，原来没征上来的税已得到严格征管。

但如果按照现行的税收体系和税法，加上严格的征管，即使是最健康的、财务状况最良好的企业都吃不消。因此需要对25年来形成的税制做重新甄别、梳理和调整。“2万亿元的减税，我相信不是简单的小恩小惠，而是对于某些最重要的税种、税率等做出重大调整。这些调整都是既有利于当前，也有利于长远，使企业在一个税负公平征管、各所有制一视同仁的环境下，进行良性的竞争，从而达到市场的优胜劣汰。”陈玉宇说。

激发市场主体活力

就在《政府工作报告》发布的前一天，国务院总理李克强参加全国政协十三届二次会议民建、工商联界委员联组会时，再次重申，“民营企业政策没有变，也不可能变”。

在近2万字的《政府工作报告》中，多次提到“激发市场（微观）主体活力”，而无论财政政策，还是货币政策，都在向这一目标倾斜。在稳健的货币政策执行中，要求“既要把好货币供给总闸门，不搞‘大水漫灌，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题。”

在针对企业融资问题的具体政策中，提出“加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款，切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低”。

按照李克强在3月4日联组会上公布的数据，中国民营企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，“在全国1亿多市场主体中，9000多万都属于民营经济”。

陈玉宇认为，虽然在经济规模上，无论是国有大企业，还是民营大企业，都占有非常重要的位置，但是从给市场带来活力，广泛地解决就业问题，为更多的人分享经济增长的成果等民生的角度来看，这些不起眼的小微企业、民营企业才是国家最宝贵的财富。“小微企业、民营企业是让一个国家经济有活力的毛细血管，是最不可或缺的，但他们得到的关注度也是最少的，所以中央要加大对小微企业和民营企业支持力度。”

而营商环境则是体现政府和企业关系的一项重要指标，按照《政府工作报告》，“要深化‘放管服改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境”。具体包括以减审批优服务便利投资兴业，以公正监管促进公平竞争，以改革推动降低涉企收费。

张占斌认为，面对经济下行压力，必须调动民营企业的积极性，微观主体既包括企业，也包括企业家，既包括国有企业、也包括民营企业和外资企业。与国企不同，要调动民营企业的积极性，就需要让他们有好的预期，判断投资会带来收益，就是要打造一个好的营商环境，让更多的企业获得更公平的机会来参与市场竞争。

而在重点领域的改革中，报告中提出下大气力优化民营经济发展环境。坚持“两个毫不动摇”，鼓励、支持、引导非公有制经济发展。“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”

张占斌表示，“竞争中性原则”是最近几年学术界一直在讨论的问题，这次被写到《政府工作报告》里，可以看出政府在推进公平的市场经济，建立好的市场经济体制上的决心。

而“构建亲清新型政商关系”是中共中央总书记习近平最近几年提出的，这次《政府工作报告》中再次强调要构建亲清新型政商关系，就是既要“亲”，但还要“清”。“过去政府企业很亲，但是不清，很多事情在酒桌上就办好了，行贿受贿的情况也屡见不鲜。前几年提出要营造良好的营商环境，政企关系清廉了，一些民营企业家又反映说，现在清是清了，但是不亲了。”张占斌说，“所以怎么能建立又亲又清的政商关系，对我们来讲也是一个新课题”。

陈玉宇认为，中国市场力量的壮大，国际竞争力的提高，要完成从中等收入国家向发达国家的跨越，在方方面面仍然需要企业和政府的亲密合作，而一些地方政府原来跟企业纠缠不清，现在又做甩手掌柜，让企业自生自灭，这也不太现实。

陈玉宇表示，中共十八大以来，中央各项改革文件都反复强调，要让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。“政府依然需要亲密地与企业合作，来解决好中国经济面临的问题。同时还要注意要以更规范的工作关系，更合法的交流手段，维持这样一个令人愉快的政商关系。”