中外合作办学市场准入问题与对策探析

【摘 要】 本文以我国中外合作办学市场准入理论与实践的法律问题为研究对象，围绕准入标准及监管领域出现的具体问题，分析制度现状、剖析问题成因，并提出解决对策建议：明确准入与监管标准，应坚持准入与监管适用相同标准，对中外合作办学机构制定与项目类似的资源引进标准，建议在《中外合作办学条例实施办法中》增加对外方专任教师任课的要求;加强监管制度建设，改进评估工作方法，继续落实年度报告制度，增加监管深度，坚持信息公开原则，发挥社会监督力量。

【关键词】 中外合作办学;教育服务贸易;市场准入

中外合作办学是我国加入世界贸易组织时，在教育服务贸易领域以商业存在形式承诺开放的唯一方式，是一个特有的法律概念，是教育主权让渡、中外教育资源交会、意识形态碰撞、运营理念融合等因素复杂交织的敏感阵地。经过十余年的探索与实践，中外合作办学法律制度基本确立，但内涵建设不完善，仍有相当一部分问题一直没有解决。在市场准入层面，目前暴露出资源引进标准体制机制不明确不健全等问题，对教育行政管理者与中外合作办学者带来一定困扰，应予以解决。

一、中外合作办学市场准入体制机制不健全

我国中外合作办学的准入标准散见于《中外合作办学条例》及其实施办法和国务院教育行政部门发布的指导性文件中，归结起来，除了上文阐述的主体资格、主体资质外，最重要的就是境外优质教育资源引进标准。

笔者认为，优质资源引进主要分为教学课程资源与教师资源两部分。对于前者，《中外合作办学条例》及其实施办法未提出有关具体标准，《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》（教外綜〔2006〕5号）明确提出了中外合作办学项目应当达到 “四个三分之一”以上（见表1）的门槛标准。对于后者，《中外合作办学条例》第二十七条规定外籍教师应具有学士以上学位证书和相应的职业证书，并具有2年以上教育教学经验。同时，要求外方合作办学者应从本教育机构中选派一定数量的教师到中外合作办学机构中任教。《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》（教外办学〔2013〕91号）要求在国际上招聘的教师职业资格与学术水平不低于外方合作办学者的教师标准，并获得双方认可。

基于立法现状，中外合作办学市场准入领域暴露出的具体问题在于：

首先，中外合作办学机构和项目的资源引进标准均没有在中外合作办学法规规章层级得以体现。作为法律规范，《中外合作办学条例》及其实施办法，具有权威性、普遍性和稳定性等法的基本属性，其效力不能被行政机关指导性文件代替;同时，作为教育服务贸易专门性立法，市场准入的标准应以法律条文形式予以确立。

其次，中外合作办学项目资源引进标准的适用现状，对中外合作办学机构，没有明确规定资源引进标准，工作实践中比照适用关于“项目”的“四个三分之一”，不能反映办学实际需要。机构与项目在教育教学和运行管理上存在差异性，前者不是后者的简单叠加，对外方教育机构的参与程度要求不可等同比拟，中外合作办学机构的资源引进程度应该明显大于项目的门槛指标。在实地调研中，多省市行政、办学代表也反应中外合作办学机构在专业课程方面资源引进量可以远超过“四个三分之一”，甚至可以达到“二分之一”以上;但由于各机构内部学科及其课程设置、培养方案差异性较大，导致“四个三分之一”指标中“全部课程”的范围也出现较大差异，测算合格率时机构内的各专业分别计算取平均值，所以事实上个别通识课程设置较多的专业计算分母变大，拉低了比率平均值，但不直接说明资源引进不足。因此，现有对项目的“四个三分之一”的要求既不能反映机构引进资源的需求，也不能客观真实衡量不同专业的引进实情，为了加强内涵建设并提升机构的办学水平，相关门槛要求应该调整。

再次，“四个三分之一”标准中的各指标含义界定存在灰色地带，个别办学者打擦边球。实践中，有的办学者为了达到相关标准，将一门课拆解成几门课，增加了分子数量，人为提高比例指数;也有办学者为了达到第一项“三分之一”指标，在外语语言课程引进大量外教教学，没有聚焦在专业课程引进资源的重点，也增加了办学成本与学校负担。

第四，教师引进只有“一定数量”的定性规定，没有操作性，中外合作办学者无所适从，审批与监管无依据标准。鉴于没有定量标准，很多中外合作办学机构和项目外方合作办学者派出的专任教师总数非常有限，出现了一名外方教师同时承担三门以上专业课程、教师集中授课、赴多个办学机构巡演式教学等现象。教师不能稳定专注地进行教育教学，对教育质量具有威胁;学生在短时间内被填鸭式教学，缺少消化吸收过程，与教师交流不充分，不符合教育教学规律，极大地影响了教学质量，最终损害学生权益。实践中，也有以临时聘用教师充当外方机构专任教师等突出问题。而以上问题目前缺乏有效治理措施。

另外，办学过程监管与市场准入标准脱节。中外合作办学的各类政策和评估监管文件基本没有提及具体的教学过程，办学过程监管措施不够周严。事实上，这些文件更加看重的是外方资源的引进，并未关注引进之后的资源在具体实施中可能产生什么样的变异和困境。工作中发现，教育行政机构对办学实践与准入申请材料间差距的监管不到位，难以监督外方投入课程资源、师资资源的义务及其履行效果。中外合作办学机构和项目获批后，办学过程中决策机关成员组成、课程安排、培养计划、师资任教可能因实际情况发生变化，甚至有的机构按需修改机构协议、章程，重新分配中外双方资源投入与引进的比例。虽然《中外合作办学条例》及其实施办法对重大办学事项的变更要求举办者有义务向审批机关进行备案，[1]但因为没有具有操作性的监管措施，导致相关规定形同虚设，真正报来培养计划和协议、章程变更备案的机构或项目寥寥;即使法律意识较强的办学者报来备案材料，审批机关也苦于没有具体工作机制做指导，对备案无从下手。因此，监管与准入的脱节是阻碍资源引进切实有效地作用于中外合作办学实际教学环节的巨大隐患。长远来看，不利于准入制度的健全与切实实施。

二、加强资源引进标准统一化，建全监管制度

从立法进程开启至今，教育行政部门与立法专家已经花大力气设计准入门槛，将多年来审批、办学实践中的新问题逐一转化为法律语言或政策指导性文件。相对而言，过程监管建设较为薄弱，现有法律制度与具体法规规定中，关于办学过程外方参与程度、保障外方教育质量、强化外方办学责任及其法律责任、规范外方在华办学行为及其法律责任等着墨尚少。以中国香港、新加坡和马来西亚为代表的教育服务贸易输入国家（地区），较早地意识到监管的重要性，并从规范教育服务提供者办学行为、质量保障、学位认证等方面建立相应监管制度。相较之下，我国应完善与巩固市场准入制度架构，并着力加强中外合作办学的监管制度建设。

1、明确准入与监管标准

为了保障并提升中外合作办学的教学质量，通过切实引进优质资源提升学生培养质量，服务教育现代化和教育对外开放大局，针对问题，《中外合作办学条例》及其实施办法必须明确办学标准，建立健全质量保障体系，细化监管规则，将准入与监管工作打通成一套完整的工作链条。

第一，应坚持准入与监管适用相同标准，并建议在《中外合作办学条例实施办法》中明确规定相关标准，将准入条件上升为规范性法律文件，体现透明度原则和法的正式性。

第二，对中外合作办学机构制定与项目类似的资源引进标准，基于数据统计与调研实践，将指标比例适当提高，体现提质增效和切实引进优质资源的基本原则。工作中，笔者与参与工作的专家专项调研了几个具有代表性省（市），如，北京、上海、江苏、浙江、广东、重庆、湖北、河北、陕西等，对当地中外合作办学机构办学资源引进情况进行具体研究。大部分地区运行较为顺畅的中外合作办学机构资源引进量保持在二分之一左右，外方教育机构指派专任教师规模可以达到所有外籍教师50%左右，但没有解决相当一部分外方教师担任语言教学的问题。基于建设高水平中外合作办学机构的政策指向，有专家提出可以尝试为中外合作办学机构制定高于“四个三分之一”的标准，同时利用指标引导优质教育资源向专业课程倾斜。

第三，建议在《中外合作办学条例實施办法中》增加对外方专任教师任课的要求，引进的外方专业课程，应当由外国教育机构专任教师讲授。单纯从数量或比例上约束外方教育机构选派专任教师来中外合作办学机构和项目任教过于僵硬，也不易于监管。要求引进的专业课程由外方专任教师既能约束资源引进中师资投入的义务，又能实现外方课程原汁原味呈现在中国讲堂，有利于保障学生权益，提高教学质量。当然，笔者同样认为此建议可以限定在办学初期的一至两个办学周期内，即举办中外合作办学机构和项目最初的一至两个办学周期内，要求外方专业课程必须由外方专任教师任教，期间外方有义务参与培养中方师资队伍。随着中外双方师资队伍的融合和中方教师国际化任教水平的提高，两个办学周期后，相关专业课程可以由中外双方教师或部分中方教师任教。总而言之，相关制度设计的目的是将外方本校教师的引进集中在专业课程教学，提高资源引进的质量与效益。

2、加强监管制度建设

首先，改进评估工作方法。在评估与准入适用统一指标与定量评审方法基础上，通过设计更加细致的考查指标，对中外合作办学内部治理架构、决策过程、财务制度、教师任课情况、教师学生群体体验、信息公开等进行专家评分制考查、量化评价，对重要性不同的办学指标分配不同的权重分数，增加评价的合理性，将办学优劣更为客观地呈现出来，改变目前专家定性评价的工作方法。

第二，继续落实年度报告制度，增加监管深度。建议将年报系统的填报内容扩大到机构章程、教学计划、理事会、董事会或者联合管理委员会组成人员名单、开设的课程和引进的教材、教师实际任课清单、外方合作办学者派出教师来华任教时间记录、学籍管理制度、经费使用和管理情况、经社会审计机构对其年度财务会计报告的审计结果等。其中，对章程与财务事项的公开应特别重视。中外合作办学章程是指导学校各项工作的根本大法，是指导合作办学者教育教学活动的依据与效力来源。教育部于2012年1月1日正式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，在现有法律法规的基础上进一步规定了制定、审核和实施章程等问题。中外合作办学机构应参照适用该《暂行办法》规范办学章程一方面，对章程的主动公开意味着将合作办学机构的运行管理机制放在阳光下接受师生、家长及社会的监督，有助于推动加强合作办学机构内部制度建设。另一方面，办学章程是机构设立时合作办学者应向审批机关提交的法定必要材料，当合作办学者在办学过程中因故或因需修改章程，办学者应有义务将变更后的章程向审批机关报告。

第三，坚持信息公开原则，发挥社会监督力量。应依法落实《民办教育促进法》修正案第五项、第六项与《中外合作办学条例实施办法》第五十二条关于信息公开的规定，向公众完全开放中外合作办学信息查询功能，充分发挥社会对合作办学的监督作用。建议在制度建设上打通最后一公里，将义务与责任间建立有效联系，进行完整的制度安排，才能体现信息公开作为社会监督手段的意义。

三、结论

中外合作办学作为我国涉外办学的重要形式之一，在国际层面上，兑现中国“入世”承诺，允许其他成员进入我国教育服务贸易市场参与竞争。在国内层面上，帮助中国学生实现“不出国留学”，获取国际经验、拓展国际视野，对培养现代化建设急需的短缺学科、急需人才发挥了积极作用;帮助中国学校近便地接触国际教育资源、教育理念，成建制、成体系地学习借鉴国外有益经验，为我所用;可以成为国内院校同国外优质教育资源联系的纽带和桥梁，从而促进国内院校内部的改革，最终办出人民满意的教育。加入世界贸易组织之初，我们对外国教育服务提供者进入中国教育领域既欢迎又谨慎，并做了大量的准入制度设计，指导办学与审批实践。积累的经验告诉我们，随着“提质增效”成为中外合作办学制度建设的工作中心，引进境外优质教育资源的要求在不断提高，并且要求优质资源在中外合作办学全过程办学活动中始终发挥效能。建设完善的中外合作办学市场准入制度，离不开对境外优质资源引进、消化、吸收、融合、创新的艰苦过程。通过优化准入、加强监管等制度设计，将境外优质教育资源为我所用，反哺中国学校自身能力建设，辐射中国教育，提升办学与科研水平，才是立足中国大地举办中外合作办学的初衷。

【注 释】

[1] 如：《中外合作办学条例》第二十二条第二款规定中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会组成人员名单应当报审批机关备案.

【参考文献】

[1] 丁笑炯.从宏观政策到微观教学：国外跨境教育研究转向述评[J].外国教育研究，2017.44（1）89-101.

[2] Sirat Morshidi， Ahmad Abdul Razak，and Yew Lie Koo.Trade in Servicesand Its Policy Implications：The Case of Cross-Border/Transnational HigherEducation in Malaysia [J].Journal of Studies in International Education， 2009.15（3）241-260.

[3] 李晓辉.中外合作办学独立法人机构章程研究[J].现代教育科学·高教研究，2015（5）134-138.

[4] 章新胜.认真学习贯彻实施《中外合作办学条例》[J].中国高等教育（半月刊），2003（11）4-6.

【作者简介】

王婧瑶（1983—）女，北京人，清华大学法学院博士研究生，研究方向：国际经济法、教育法、教育服务贸易法律制度研究.