海南改革实验：谋定而后动

贺斌

海南三亚海棠湾免税店。图/陈文武

4月1日上午，海南热带雨林国家公园管理局在陵水黎族自治县吊罗山正式揭牌成立，标志着海南热带雨林国家公园建设揭开新篇章。

据了解，海南热带雨林国家公园体制试点区位于海南岛中部山区，总面积4400余平方公里，约占海南岛陆域面积的七分之一，范围涉及9个市县，包括5个国家级自然保护区、3个省级自然保护区、4个国家森林公园、6个省级森林公园及相关的国有林场。

这是海南去年确定的12个先导项目之一。据海南省委副秘书长、省委深改办、省委自贸办常务副主任孙大海介绍，为贯彻落实习近平总书记“4·13讲话”和中央12号文件要求，海南省将中央政策分解成一个个具体任务。其中，中央12号文件被分解成356项具体任务，《中国海南自由贸易试验区总体方案》被分解成184项具体的任务，“每一项任务都由一位省领导牵头，相关部门配合抓落实，按挂图作战的方式，一项一项推动落实。”

12个先导性项目

针对海南可以抓紧推动的工作，海南省精选了第一批12个先导性项目。据孙大海介绍，目前12项先导性项目均取得了较大进展。中国人民银行同意海南设立自由贸易账户（FT），已在今年1月1日正式上线运行，可为企业提供跨境收支、跨境贸易融资、基于离岸汇率的本外币兑换以及贷款投放等服务。截至目前，已经有5家银行173个银行网点开办FT账户业务，累计为3294个开户主体办理了FT账户，共发生资金收支31.13亿元。

国际贸易“单一窗口”国家标准版（2.0版）已覆盖海港、空港口岸，并拓展至海关特殊监管区，“离岛免税”“游艇入境”“跨境电商”等海南特色功能已初步上线，要在今年上半年形成海南3.0版的单一窗口。

在提升大数据中心功能方面，海南全省484个非涉密信息系统已接入省数据大厅集中应用，政务数据汇集共享和展现，实现了平时协同、集中展示，初步建立全天候、实时性的人流、物流、资金流进出岛信息管理系统。

海口江东新区、三亚总部经济及中央商务区规划编制和基础设施建设也取得了重要进展，已有中国大唐集团、阿里巴巴等53家企业在江东新区注册，落地公司70家，21家企业已明确在三亚中央商务区CBD落户意向。

此外，空域精细化管理改革也取得实质性进展，实现琼湛高空管制一体化、进出岛空中通道更加便捷通畅。崖州湾科技城、国家南繁科研育种基地、全球动植物种质资源引进中转基地建设加快推进，首届海南岛国际电影节成功举办，引进中外著名品牌游乐园项目也取得了初步进展，《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解制品实施方案》正式发布。

海南的空间布局

海南省发展的12个重点产业

剔除对房地产的依赖

“一房独大”曾是海南经济发展的一大痛点。在海南建省初期，出现过房地产泡沫，而在国际旅游岛建设初期，也有过炒作房地产造成房价暴涨的教训。来自海南省发改委的数据显示，2017年房地产税收占总税收的49%，房地产投资占固定资产投资的51%，房地产业增加值占GDP比重达到9.7%，为全国最高。

“房地产‘一业独大已成为我省产业结构最突出的问题。”海南省发改委相关部门负责人向《中国新闻周刊》介绍，一方面，不少市县形成了房地产路径依赖，有的房地产投资、税收占比高达 70%、80%，规划被房地产绑架，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋，毁了生态。另一方面，房地产消耗了海南省大量土地，特别是沿海优质岸线几乎被房地产圈占，同时还造成了大量的土地闲置浪费，需要花大量的时间去清理整治。

“我们海南省坚决不能成为房地产的加工厂！”海南省委书记刘赐贵在多个场合强调。

2018年4月22日，海南省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步稳定房地产市场的通知》。在这个被称为“海南史上最严”的房地产调控政策中，强化“多规合一”，实行最严格的节约用地制度，实施建设用地总量和强度双控行动，确保海南建设用地总量在现有基础上不增加，落实《海南省总体规划（空间类2015-2030）》，严格自然生态空间用途管制。建设用地供应向建设自贸区和自贸港急需的基础设施、产业发展、社会发展、民生需求等倾斜，大幅减少直至停止供应外销商品住宅项目用地。

更为严苛的是，在已出台限购政策的基础上，海南实施房地产全域限购政策，并对非海南省户籍居民家庭购房实行严格限贷，要求首付款比例不得低于70%;此外，还采取限制转让和量价调控等举措。

“以房地产为抓手的经济调控相比往年力度更大，措施更加精细化，效果好于预期。”海南省发改委相关部门负责人介绍，2018年海南省房地产投资、销售面积、销售额三项指标同比下降16.5%、37.5%和23.2%，有效遏制了房地产价格大起大落，市场基本稳定。目前海南商品住宅销售对象已由岛外居民为主，转变为以本地居民和引进人才为主。

房地產调控后，存量土地向产业倾斜。目前海南3.1万亩存量商品住宅用地不能继续用于商品住宅开发，通过政策引导，鼓励和引导土地使用权人将存量商品住宅用地用于产业项目建设。通过差异化的用地措施，倒逼传统产业转型升级，为培育壮大新兴产业提供支撑。

对房地产业的限制，为发展其他产业腾挪了空间，促使海南经济发展转型和经济结构优化。海南发改委数据显示，在房地产投资下降同时，海南进出口、旅游总收入等指标均实现增长，其中吸引外资增长112.7%。

对房地产业的调控，也倒逼海南发展动能的转换，加快培育和引进新动能。围绕三大主导产业及12个重点产业，海南开始统筹空间布局。

海南省发展的三大主导产业

百日大招商

从2018年5月20日起，海南省举办了2018中国海南自由贸易区（港）百日大招商项目活动，“集中力量打一场招商引资的主动战和攻坚战”。

实际上，过去每年，海南省都会以“万人大招商”的形式集中进行招商引资。在海南省商务厅招商处处长陆豫山看来，与往年相比，去年这场招商引资最大的变化就是改变了招商的思路和方式。过去的“万人大招商”，主要是一对多的推介，与企业缺乏更深入的洽谈与合作，效果并不明显。

“4·13讲话”后，刘赐贵提出“要更加注重招商的工作实效”，在百日大招商中，采取一对一的方式，能够更深入地谈一些具体的内容。同时，海南省商务厅开设了招商引才网，以网上招商的形式，吸引企业在琼投资。此外，海南还委托世界知名的第三方机构，帮助引进一些世界500强企业，目前海南和世界四大会计师事务所都签订了委托协议。

普华永道是首家响应邀请的国际专业服务机构。普华永道中国海南董事蔡晓颖向《中国新闻周刊》介绍，普华永道是在去年5月初与海南省政府开始最初接洽。“整个过程体现了政府的高效和速度，可谓是‘海南速度！”蔡曉颖说，经过省市各级政府审批，仅仅一个月时间，普华永道海南分公司就获得了营业执照，并于2018年7月正式营业。

思路的变化不只体现在招商方式上，还体现在设置门槛，严格按照产业布局和生态红线引进企业和项目。在博鳌亚洲论坛2019年会期间，海南自贸办常务副主任孙大海就表示，发展海南岛要严守生态环境底线，把青山绿水、碧海蓝天作为海南最强优势和最大本钱，主要发展以旅游业、现代服务业、高新技术产业等环保低碳产业，“所有新上项目，都不允许对生态环境形成增量压力，确保生态环境只能更好、不能变差。”

2019年3月18日，海南省举行海南自由贸易试验区建设项目（ 第三批）集中开工和签约仪式：集中开工项目共131个，总投资476亿元;集中签约项目共50个，总投资935亿元。摄影/本刊记者 骆云飞

为了抓好落实，海南省政府建立了招商工作联席会议制度和海南省促进总部经济发展联席会议制度，由省领导担任召集人，成员单位包括省商务厅、省发改委、省规划委、省国土厅、省生态环保厅。联席会议办公室设在海南省商务厅。

联席会议根据区域功能定位，统筹全省产业布局，确定重大项目落地市县（园区），“比如利用土地资源较多，在100亩以上，或者涉及重大环保问题的项目，就需要上会研究。”在陆豫山印象中，曾有两次会议是讨论项目的，18个项目被否决了6个，“比如打着美丽小镇、康养中心的旗号，表面看是旅游产业，实际上申请的土地一部分可能会被用来做房地产，这种项目肯定不能通过。”

在这一过程中，海南省的产业布局和市县的发展需求如何平衡，对于海南省而言，也是一大考验。为了避免各市县抢项目的情形出现，海南从省级层面进行招商，再根据各市县的产业布局，将企业落到不同市县和不同产业园区。

根据海南省商务厅的数据，百日大招商以来，大批符合海南定位的产业项目落户，去年11月28日、12月28日、今年3月18日，三次集中开工项目378个、总投资1857亿元，签约项目195个、总投资2859亿元。新增市场主体增长15.5%，其中企业增长37.5%。今年海南省还将继续谋划推动在5月18日、7月18日、9月18日、11月18日等时间节点，集中签约开工注册一批项目和企业。

招商的同时，还需要“招才”。2018年5月14日，海南省启动百万人才进海南行动计划。

为了能留住人才，除了在落户和配偶就业等方面放宽限制，还在此前的房地产限购政策中埋下了一个伏笔，让引进的各类人才“居者有其屋”，包括提供人才公寓或房租补贴等优惠措施，在海南工作达到一定年限，还能拥有房屋的部分甚至全部产权。

海南自贸办发布的数据显示，一年来，海南省广揽各行各业和各层次人才，2018年吸引各类人才超过4万人。

发展阵痛

海南商品房屋销售面积 

海南商品房屋销售额

在1月27日召开的海南省六届人大二次会议新闻发布会上，海南省发改委主任符宣朝介绍，通过调优扶强12个重点产业，海南省三次产业结构由2017年的21.6：22.3：56.1，调整为20.7：22.7：56.6，第三产业比重提高0.5个百分点。十二个重点产业合计实现增加值3066.6亿元，增长6%，对整体经济增长的贡献率达到66.9%。

然而，在产业结构调整的过程中，也面临着阵痛，据海南省今年《政府工作报告》，2018年海南省GDP增长5.8%，远远低于全国水平，但如果剔除房地产业后，GDP增长7.6%。

“GDP没有达到全国的水平，这个在我们省委、省政府预料之中。在经济下行压力很大的情况下，造成GDP没有达标的主要因素就是我们的固定资产投资下降，而固定资产投资过去在海南‘三驾马车中是最强的。”符宣朝解释说。

“但海南宁要质量，不要不符合海南发展的GDP。”符宣朝强调，在建设中国自由贸易试验区和自由贸易港的背景下，海南必须紧紧围绕旅游业、现代服务业、高新技术产业三大重点产业，来发展海南的未来产业。据了解，今年海南还将建立和完善房地产调控长效机制作为12项体制机制创新的重要内容之一，保持房地产调控的力度。

对海南而言，除了经济减速的阵痛，产业调整还面临着一系列短板。海南省发改委相关部门负责人向《中国新闻周刊》介绍，一是人才问题。海南整体受教育程度低，海南6岁以上的人口平均受教育的年限为9.2年，比全国低1.1年。受过高等教育的人才又不断外流，高考文理科前500名，只有2名文科考生留在海南读书，外出读书回来的比例很低。海南产业基础薄弱，就业面窄，吸引人才难度很大。

二是创新基础能力薄弱。科研投入总体不足，2017年研发费用支出（R&D）占GDP的比重为0.52%，不到全国平均水平1/4。2018年全省每万人发明专利拥有量2.7件，不到全国的1/4。仅有2家国家重点实验室。

三是营商环境有待改进。尽管海南近年来在改善营商环境方面加大力度，但与发达地区差距还很大。企业税负高、运营成本高、物流成本高及融资难、融资贵等问题还比较普遍。

尽管2018年GDP增长出现明显下降，在今年的《政府工作報告》中，却仍将2019年GDP增长目标定在7%～7.5%。海南省省长沈晓明表示，要实现这一目标，必须以高水平开放促进高质量发展，以自贸试验区和自贸港建设作为高质量发展的实现路径。

优化营商环境

2018年10月，海南省出台了《海南省优化营商环境行动计划（2018-2019年）》，该计划参照世界银行2019年营商环境评价指标框架，以“开办企业、获得施工许可、获得水电气和电信服务、财产登记、获得信贷和改善融资环境、纳税便利化、跨境贸易、保护投资者、执行合同、办理破产”等10个指标+“建设服务型政府”为总体框架，一共提出了11个方面，40条改革措施。

其中，在建设服务型政府方面，行动计划提出，通过提升“海南政务服务网”功能，实现各部门各单位审批服务的互联互通和信息共享，实行开办企业服务“一网通办”，实现企业办理简单事项、经常办理事项以及可共享实现的事项“一次都不用跑”，办理复杂事项“最多跑一次”。

今年1月1日，商事主体统一的登记平台“海南e登记”正式上线。这个平台开通后，申请人可以在海南自由贸易试验区内的任何地点自主申报登记，提交格式化文书材料的，由登记平台当场审核，顺利的话可以当场通过申请并拿到电子版执照。如果提交的是非格式化文书材料，登记平台则随机分派给注册官审核，一般在3个工作日内审核完毕。

今年年初，海南诚威商务咨询有限公司董事长王振芳受托为一家拟定名为“海南椰乡牧鸡食品贸易有限公司”的企业登记注册。第一次使用平台注册，本打算在公司电脑上直接帮客户申请，却发现必须要申请人在电脑前进行实名认证，于是干脆让申请人到海口市场监管局龙华分局窗口，在自助服务区的机器终端上按照提示，一步步勾选，提交相关信息，当场完成了申请。

“（注册登记）快了许多，一般两天就能办下来，不像以前，工商、税务、代码局等部门都要跑，办下来最快也得一周。”王振芳说。

据海南省市场监管局数据显示，截至3月31日，通过“海南e登记”名称自主申报市场主体49056个，新设商事主体37082家，每天平均新增商事主体412家，而海口市场主体登记数量为18815户，占到全省的一半以上。但一方面很多申请通过平台自动审核，另一方面，即使需要人工审核，也是由全省在海南e登记办理业务注册官轮流办理，工作量减轻了很多。“一周大概办两三件吧。”

海南省第一批12个先导性项目

而更重要的意义在于，这项制度解决了商事登记的标准、流程和尺度不统一，商事登记业务多、流程复杂、时间长等问题，打破商事登记管辖的地域限制，减少了注册官的自由裁量权，压缩了企业开办时间。实现商事登记的自动申报、自动审核、全省通办、电子签名、电子档案等5大创新。

据了解，今年海南省还将继续优化营商环境，不断激发市场活力，包括进一步压缩市场准入负面清单、全面落实“非禁即入”，简化审批、优化服务等。

发挥改革开放试验田作用

今年2月14日，海南省新闻办召开新闻发布会，介绍中国（海南）自贸区首批制度创新案例。在当天介绍的8个制度创新成果中，其中有4项出自商事登记改革事项创新案例，包括商事登记“全省通办”制度、简化简易商事主体注销公告程序、商事主体信用修复制度、减免商事主体公示负面信息。此外，还有施工图审市场化和“多审合一”、全国首单知识产权证券化、天然橡胶价格（收入）保险、国际热带农产品交易中心等4项制度创新。

这四项商事登记改革事项的创新，都来自于《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》（以下简称《条例》）。值得关注的是，这一条例是“4·13讲话”之后，海南省第一部以“中国（海南）自由贸易试验区”冠名的经济特区法规，也是海南运用特区立法权，对商事登记制度进行的大胆改革和创新。

特区立法权是全国人大授予海南等经济特区的权力，海南建省办特区30年来，利用特区立法权，制定了40多项特区法规，为海南经济社会发展提供法治保障的同时，也为国家立法提供了宝贵经验。

在海南省市场监管局企业注册局局长唐小旺看来，将海南商事登记制度改革上升到立法层面，而非部门规章，赋予了改革法律效力，一旦与上位法或其他部门条例发生冲突，则以立法为主。据他介绍，商事登记制度改革迫在眉睫，如果按照以往的立法程序，或许需要很长一段时间;通过特区立法权，从酝酿到讨论成熟，再到海南省人大常委会上会通过，只用了半年左右时间。

制度创新的关键，在于一个充分容错、允许试错的氛围。这一点，在商事登记管理条例中也有所体现。在条例的第三章，允许已经被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业，通过主动纠正自己的失信行为、主动履行自己的法定义务、主动采取措施消除不良社会影响、积极主动地承担相关的社会责任等行为，来提前解除或者移出经营异常名录。

对此，海南市场监管局企业监管局工作人员陶永琰向《中国新闻周刊》介绍了这一制度设计的来龙去脉。

2017年10月30日，国家发改委和中国人民银行发布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》，提出“构建自主自新的信用修复机制”，其中，被列入“失信联合惩戒对象名单”（黑名单）的主体，可在履行相关义务纠正失信行为后，向认定部门（单位）提交相关材料申请退出。

在实践中，一些企业或是因为没有及时提交年报，或在公示信息中有所隐瞒，被列入企业经营异常名录，过一段时间就改正了。但按照目前的规定，企业在改正后需要申请才能被移出，否则进入经营异常名录3年后，会被列入严重违法失信企业名单，各部门之间通过联合惩戒，使违法企业寸步难行，在政府采购、国有土地出让、账户功能，以及一些企业荣誉等方面，都会受到限制，不利于企业的发展。

海南省市场监管局发现，一部分被列入企业经营异常名录，甚至被列入了严重违法失信企业名单企业可能不是故意违法，甚至可能是忘记申请移出。按原来的规定，这类企业也要满5年才能申请移出，对于一个企业来说，或许就会失去很多的发展机会。因此，通过条例，海南的企业只要主动履行法定义务，通过实际行动修复了信用的，可将移出经营异常名录和严重违法失信企业名单的期限提前为3年。

在陶永琰看来，尽管只是缩减了两年时限，但对于企业来说，能够更快恢复平等参与市场竞争的身份，以此鼓励企业通过自己的积极主动的行为，来修复自己曾经的失信违法记录。

在海南琼海博鳌乐城国际医疗旅游先行区的一龄生命养护中心，游客进行养生项目体验。图/IC

“严重违法失信名单这一规定是去年才正式开始实施的，因此目前还没有企业用到这个制度。”陶永琰表示，即使被移出“黑名单”，也不代表可以高枕无忧，曾经的失信记录依然存在于企业的历史信息中。而且目前虽没有针对移出后再次违规的惩戒措施，但未来不排除在后期监管中，对屡次违规企业加強监管，比如在双随机抽查中提高抽检比例等。

“一个企业的发展，关联着很多员工和家庭的命运，我们的制度必须慎重。”陶永琰说。

2018年，海南省在制度创新上取得了丰硕的成果，按照去年年底海南省经济工作会议要求，2019年被定为海南全面深化改革开放“政策落实年”，将重点推动12个领域的制度创新，在若干产业园区和部分行业探索零关税、低税率等自由贸易港政策等。而在优经济结构、推动基础设施提质升级、调整优化园区布局以及推进区域协调、城乡融合发展方面，也还将持续发力。

为保障政策效果，海南省委在今年1号文件《中共海南省委印发〈 关于推进全面深化改革开放“政策落实年”的意见〉的通知》中，出台24项举措，包括实行清单化管理、推行挂图作战、狠抓制度创新、完善督查机制、发挥智库作用、强力推进重点项目、强化招商引资、实施人才工程、建立精准对接机制、明确重要时间节点，集中开工、签约、开业一批重点项目，定期评估发布等19项关键措施;同时还明确了激发干部动力、完善工作机制、层层压实责任、严格考核问责、营造舆论氛围等5项组织保障措施。

在海南省今年的《政府工作报告》中，沈晓明也提出，今年将以制度创新为核心，推进自贸试验区建设。加快搭建自贸试验区政策和制度体系的四梁八柱，落实好自贸试验区总体方案，加强与国家部委对接，做好配套文件的报批和实施。

“把各项政策方案具体化、项目化、清单化。以敢为人先的勇气和富于创造的智慧，推出一批具有海南特点、可复制可推广的首创性、差异化制度创新成果，充分发挥改革开放试验田作用。”沈晓明说。