军工固定资产投资项目全过程管理问题研究及对策建议

赵宇婧 邵淑伟/文

军工固定资产投资作为国家固定资产投资的重要组成部分，在保障军事装备供应、推动国防科技工业进步、促进国民经济发展等方面发挥着不可替代的作用。“十二五”以来，随着国家对军工固定资产投资监管力度的不断加大，系统梳理军工固定资产投资项目管理全过程存在的问题，对于建设单位更好地实现项目建设目标、提高项目管理水平是十分必要的。

军工固定资产投资项目，是指由国防科工局负责审批或审查后报国务院审批，全部或部分使用中央政府预算资金的固定资产投资项目。除了一般固定资产投资项目所具有的系统性、周期性、专业性外，还具有以下几个特点：战略性强，建设目标明确，充分体现国家意志；建设周期长，一般都在2～4年，有的甚至长达十余年；技术含量高，项目以军品任务为牵引，任务保障、技术创新、能力建设有机结合，代表了所在领域的前沿技术水平；投资规模大，少则几千万元，多则数十亿元；计划性强，严格执行项目批复和资金计划，保证按时完成竣工验收这一“后墙不倒”；政策性强，相关的法律法规、管理规定、技术标准多达一百多项，其中核心管理规定也有40多项。

军工固定资产投资项目管理的全过程一般可以分为三个阶段：前期、中期、后期。项目前期主要进行建议书、可行性研究报告、初步设计的编制、申报、审批。此阶段主要存在的问题包括，一方面，对军工固定资产投资总体规划理解不到位、对相关科目认识不深入、对本单位未来发展战略不明确，缺乏三者的有机统一和内在深化，立项报告缺乏一定的整体性、战略性、超前性，与国防科工局对能力建设“加强顶层设计、开展体系化建设”的思路存在差距。另一方面，任务需求不明确，无法准确核算能力需求和实际保障条件之间的差距，对历次项目形成的能力没有进行全面梳理，“家底”不清，存在重复建设。此外，论证时间短、不够深入细致。对关键设备尤其是首次研制的高值非标设备的生产难度缺乏预判，对生产工艺钻研不够、创新不足，保障条件局限于常规工艺设备，不能有效响应科工局对“高、精、尖、难”技术的要求，缺乏亮点。

项目中期主要包括计划管理、建设内容实施（土建工程、工艺设备采购）、调整备案等工作。此阶段主要存在的问题：首先，计划编制不严谨，缺乏充分论证，可行性不足，资金使用进度前松后紧，安排不合理。提前启动内容未能及时报批，随意调整的现象较为突出。在竣工决算审计阶段，未备案的概算外投资将一律予以核减，造成建设资金的浪费。其次，项目执行过程缺乏有效的控制，管理不细致。尤其是建筑工程领域缺乏专业的工程管理人员和团队，施工进度和工程款支付失控，工程质量得不到保障。招投标过程缺乏主动监管，过分依赖招投标公司，极易出现违法违纪行为。对关联方交易监管力度不够，成本核算不合理。最后，项目管理职责不明确，信息沟通不畅。部门间信息沟通以口头为主，缺乏正式的书面沟通记录。管理信息化水平较低，项目管理和财务信息两个系统缺乏兼容互联，人工重复计算，效率较低。

建设内容完成后进行各类单项验收（规划、消防、环保、安全、职业卫生、档案等），通过项目竣工财务决算审计后，进行竣工现场验收，最终拿到项目建设竣工验收批复。该阶段存在的主要问题有：项目档案未能随着项目建设进程同步进行收集、审核，后期突击归档导致档案真实性、完整性得不到保障；部分项目建设周期较长，前期购置设备未能得到有效维护保养，外观污损，或者设备指标未能达到设计预期，长期闲置，使用部门擅自封存甚至报废，影响现场验收；重前期立项，轻事后评价。投资效果、投资效益等后评价工作开展不足，评价方法以定性分析为主，缺乏定量评估，项目实际对科研生产的保障和提升得不到量化。

转变思维，统筹兼顾，做好项目前期规划论证。“十三五”期间，军工固定资产投资由“任务能力型”向“体系效能型”逐步转变，体系化、集成化、社会化、专业化建设将成为项目建设的新趋势。面对这种转变，一方面，建设单位要积极转变思维，提高站位、长远规划，统筹建设、突出重点，盘活现有存量、考虑外部变量、提出需求增量、留出发展余量，提高项目论证的针对性和前瞻性。另一方面，充分利用各类资源对急需的核心、关键、瓶颈条件提前建设，以巩固技术优势、保证任务条件、把握立项先机，做好事后补偿，实现能力建设的良性循环。

明确分工，理顺流程，落实项目建设责任制。严格制定落实“军工固定资产投资项目管理责任制”，明确职责分工，主抓部门与参与部门要目标一致、各司其职、密切配合。建立可追溯的信息沟通渠道和协商机制，将沟通记录作为重要的过程文件存入项目管理档案，避免因信息壁垒而产生系统内耗，提高管理效率。将相关部门对项目建设的配合度和完成度、保障条件的利用率等指标纳入年度考核，直接与部门和个人的利益挂钩，使项目建设收到实效。

完善制度，重点监管，融入建设单位内控体系。组织梳理业务流程，制定军工固定资产投资项目管理程序文件体系，将工作流程优化、固化。明确项目建设关键节点，加强管控。有效利用Microsoft Project等管理软件，定期追踪建设进度，出现偏差及时采取措施进行纠正。增强从业人员的法制意识、廉政意识、风险意识，将项目风险管理融入单位日常风险管控体系，接受纪检监察部门的监督。

发挥专长，提升素质，打造项目管理专业团队。建立一支懂技术、能管理、善沟通的项目管理人才队伍，实现技术和管理人才的合理流动。充分利用社会资源参与项目建设，特别是工程造价、审计、技术经济、法律、安全、环保、职业卫生等领域，不局限于建设单位内部，尽可能让“专业的人做专业的事”。合理搭配人员结构，提供专业技能培训，建立较为完备的激励机制和职业上升通道，保持团队的稳定性和战斗力。

总结经验，注重实效，开展项目总结和评价。积极探索和开展军工固定资产投资后评价工作，合理设置评价指标，形成定性与定量相结合的符合实际的建设成效评价体系。认真总结项目经验，针对存在的问题在制度、管理方式上加以持续改进，使项目管理人员管理能力得到不断提高，军工固定资产投资项目综合管理水平得到有效提升。