邮轮航运污染问题的环保政策应对及演变

秦秀清，王 玲 （上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

0 引言

邮轮旅游作为全球旅游业增长最快的部分，对全球经济、社会文化及环境产生日益广泛影响；随着邮轮船只的大型化、游客规模的扩大和经营范围的延伸，其对环境的影响更加显著，并成为学术界和业界广受关注的热点议题。20世纪下半叶国际上逐步加强船舶污染相关立法，各国际组织和欧美等邮轮业发达国家政府先后制定一系列国际公约规范国际航舶污染问题，如IMO制定《MARPOL73/78》、《2001年国际控制船舶有害防污底系统公约》和《2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》等；欧盟2008年制定的《海洋战略框架导则》及2013年MVR规则等；美国2000年的《防止船舶污染法案》、《1990石油法案》和1977年的《清洁水法案》等。我国也针对邮轮船舶带来的环境问题制定了一系列的政策。交通运输部2013年发布《绿色港口等级评价标准》，2015年发布《关于印发船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015-2020年）的通知》；交通运输部办公厅2013年发布《关于促进航运业转型升级健康发展的若干意见》。2015年环境保护部发布的《船用燃料油》，结束船用燃料油无强制标准的现状。这些政策均对邮轮船舶减少环境污染物的排放做出强制性规定，对推动邮轮船舶防污染设备开发、应用起到积极作用，为生态环境的保护和改善做出重要贡献。

1 邮轮航运环境污染类型

邮轮污染是人们特别关注的一个新的跨界污染现象，邮轮锚泊、停靠或移动时会产生大量废弃物进而对海洋生态产生一系列负效应[1]。邮轮船舶污染物主要分为废水、废弃物、空气污染物。废水主要包括黑水（污水）、灰水（可再利用废水）、油舱底水、压载水。邮轮导致的空气污染主要就是由于燃烧高硫含量燃料的柴油发动机产生的，除了一氧化碳、二氧化碳和碳氢化合物外，还会产生硫氧化物、氮氧化物、挥发性有机化合物（VOC），以及黑碳（BC）和颗粒态有机物（POM），这些排放物会在大气中经过物理化学转化产生硝酸盐、硫酸盐等船舶废气污染物。废弃物具体可以分为一般固体废弃物和危险固体废弃物。一般固体废弃物通常包括用于包装运输或储存产品的材料，乘客和机组人员活动产生的废弃物以及食品废弃物。当固体废弃物表现出四种危险特性（可燃性，腐蚀性，反应性或毒性）中的至少一种就被识别为危险固体废弃物。

邮轮产生的污染物数量巨大，素有“海上漂浮的城市”之称[2]，一艘3 000人的邮轮，在一周航程中产生100万吨灰水，210 000吨污水，25 000吨油性舱底水，超过100吨有害或有毒废物，50吨垃圾和固体废物，这些污染物会对海生生物、海洋环境、人类健康构成严重威胁和影响[3]。

2 国际邮轮环保政策及演进

2.1 国际海事组织（IMO）。为减少、控制船舶产生的各种污染物对生态环境日趋严重的影响，1978年IMO修订并制定了《MARPOL73/78》。条约的六个附则涵盖了船舶污染的各种来源[4]。包括海上油污染，有毒液体物质X、Y、Z和OS，海运包装有害物质污染，船舶生活污水污染，船舶垃圾污染，船舶排放废气。2001年，IMO又制定防污底公约（ASF），主要针对船舶外部涂含TBT的防污底漆，对海洋生物、人体健康有严重危害的影响。ASF要求现有船舶外部不得涂含TBT的防污底漆。对于已涂含TBT的防污底漆需全部清除或涂封闭漆以形成隔离层阻挡含有TBT的防污底漆渗出，然后在其表面涂无TBT的防污底漆。该公约填补了海洋防污的空白，并在全球范围内建立一个规范有害防污底系统机制，对促进海洋环境保护起到重要的作用。随着邮轮逐渐趋于大型化，其所携带的压载水数量也逐渐增多，为防止压载水对海洋环境的影响[5]。2004年IMO制定的BWM详细规定了船舶排放压载水的标准，规定船舶排放的压载水中最小尺寸于或大于50pm的存活生物应少于10个/立方米，尺寸10μm～50μm的存活生物少于10个/毫升，存活生物和毒霍乱弧菌、大肠杆菌和肠球菌等三类微生物均不应超过—定浓度，要求船舶须安装取得IMO型式认可的压载水处理系统，结合使用物理前处理技术和灭活技术。

2.2 国际邮轮协会（CLIA）。CLIA一直致力于促进安全、可靠、健康和可持续的邮轮环境，制定相应的环保政策以减少潜在的环境影响。CLIA涉及的邮轮废物流及采取环保措施如表1所示。

表1 CLIA针对的邮轮废物流及采取环保措施

2.3 国际船级社协会（IACS）。国际船级社协会以“致力于安全的船舶和清洁的海洋”为口号，以其专业的船舶、海洋工程技术知识在保障航行安全、防污染等方面起着独特的作用。各主要船级社环保政策如表2所示。

表2 各主要船级社环保政策

3 欧美的邮轮环保政策

3.1 英国邮轮环保政策。英国是首批意识到环境问题严重性的国家，自1990年起，英国先后多次发布环境年度报告。1994年，英国积极响应里约全球环境首脑会议要求，率先制定可持续发展战略；1995年，英国政府公布第二份可持续发展战略，确定了同步发展经济、社会和环境的目标，并引入了量化指标；2005年，英国政府出台第三份可持续发展战略，规划了到2020年的发展方向；2007年，英国政府发布新的可持续发展理念的有机组成部分[6]。

图1 MRV规则实施过程

20世纪初，英国先后颁布了多部节能环保相关法律法规，涉及大气污染控制与防治，企业与家庭节能减排，能源合理利用等多个方面，包括《制碱法》，《空气洁净法》和《烟气排放法》等多个控制大气污染的立法。在20世纪90年代先后通过了《水资源法》和《水工业法》，通过法律-T-St对污染水源者进行约束。1995年，英国颁布实施了《家庭节能法》，出台了节能标准，2007年5月，英国政府公布了《英国能源白皮书》，为英国可再生能源的开发设定了具体目标。2007年11月，英国政府正式公布了《气候变化 法案》，使英国成为全球第一个通过立法手段强制限定温室气体排放并以法律形式确定减排目标的国家。

3.2 美国邮轮环保政策。在美国，一些联邦机构对在美国水域航行的邮轮拥有一定的管辖权，美国海岸警卫队和环保局有主要的监管和标准制定责任。

（1）清洁空气法案。最早联邦空气污染法案可追溯至20世纪50年代的美国公共卫生局（Public Health Service，PHS）对宾夕法尼亚州多诺拉地区的空气污染情况的一项调查报告[7]，报告中提到某些有毒物质引致了数十人的死亡，直接推动了第一部涉及空气污染的联邦法案的出台。1970年颁布的清洁空气法案（Clean Air Act of 1970，1970 CAA）使得在空气污染治理中，联邦政府的角色发生了巨大改变，设立环境保护局。自1970年以来，美国在清洁空气方面取得了很大的进步，但这项工作还远远没有完成。1990年11月15日是《清洁空气法》历史上的里程碑，1990年修正案的签署。这些修正案为保护臭氧层、减少酸雨和有毒污染物、改善空气质量和能见度奠定了基础。

（2）防止船舶污染法（APPS）。APPS适用于世界任何地方的美国旗船舶和在美国通航水域运营或在美国管辖范围内港口的所有外国旗船舶。APPS及其实施条例禁止在海岸三英里内排放所有垃圾；海上3～25英里不得排放某些特定类型的垃圾；任何地方不能排放塑料垃圾，并且船舶需在垃圾记录簿中记录垃圾的排放或焚烧。APPS实施MARPOL附录I有关油污的规定，禁止在12海里范围内将石油或油性混合物排入海中。APPS中，关于禁止距离海岸3海里范围内排放垃圾，任何地方不得排放塑料垃圾的规定，并有海岸警卫队管理、执行检查计划以确保港口设施能够接收卸载的固体废弃物。

（3）州政府港口战略计划。美国邮轮港口是美国污染严重的地区，而洛杉矶作为美国的重要港口，也是污染最为严重的地区，在确定和实施减排措施方面值得借鉴[8]。洛杉矶的燃料和废气排放标准可分为四大类使用二氧化硫含量低的燃料控制在港船只和岸上设备的废气排放量为停靠码头的船舶提供替代能源和保证港口设备使用更为清洁的发动机。2004年6月，加利福尼亚州实施“冷靠船”方案，要求邮轮停靠码头后关闭船用发电机，改为使用岸电。为了鼓励方案的实施，同年12月，加利福尼亚州委员会通过了一项决议，对使用岸电的港口客户给予停靠补助。2008年7月，加州空气资源委员会又通过一项法规，要求从2009年起挂有美国和外国国旗的邮轮船只在其海岸线24英里以内航行时使用低硫或清洁燃料，如生物质柴油、液化天然气。

3.3 欧洲邮轮环保政策。欧盟作为世界上经济最发达的地区之一，在环保意识、海运产业、绿色港口和航运技术研发方面，一直处于世界前列。欧盟各国政府很重视海洋环境保护的立法和执法工作，其颁布的主要法令有2008年的《海洋战略框架导则》等，该法令建立一套采用广泛、协调、统一和基于生态系统的方法对欧洲海域进行海洋利用和管理的运作框架。要求欧盟成员国采取基于生态系统的管理方法，掌握和了解海洋环境状况，以及人类给海洋环境造成的影响，制定并实施为实现上述目标服务的有效措施，确保海域水域达到“良好环境状况”。此外，为减缓航运船舶碳排放，2013年6月28日，欧盟委员会发布航运业二氧化碳排放监测、报告和核实机制（MRV）的最终提案；2015年7月1日，MRV规则[9]正式生效。MRV规则适用于5 000总吨及以上进出欧盟港口或航行于欧盟港口之间的船舶，同时欧盟委员会将每年公布营运公司对MRV规则的执行情况、船舶年度油耗、CO2排放量、平均能效指标等数据。MRV规则执行的四个步骤如图1所示：

4 结论与展望

随着绿色经济与可持续发展理念日益深入人心，邮轮船舶航运所造成的环境污染问题已经成为国际社会关注的焦点。IMO对邮轮航运环保愈发关注，IMO针对邮轮航运污染问题的公约和标准不断推陈出新，如MARPOL公约各附则的不断修正。目前，国外针对邮轮船舶防污染均制定相应的规范和标准，并且起到一定作用。邮轮污染对我国邮轮旅游业、航运业的持续健康发展提出严峻的挑战，随着邮轮产业的快速发展和IMO对环保要求的日益严苛，国内也逐渐意识到邮轮船舶排放污染物带来的严重危害，虽然我国制定了一些船舶防污政策，但对船舶运输业的防治力度较弱，更没有制度针对邮轮污染的专用法规条例。我国对大气污染防治起步较晚，对船舶污染源的控制主要集中在油类及化学品对水域的污染防治方面，对船舶造成大气污染缺乏意识上的重视。相对于欧美地区，我国对船舶废气排放控制力度较差，没有根据沿海、内河港口的特点和沿岸敏感性资源设置限制船舶排放的特殊区域，导致长期以来船舶在我国航行水域内大气污染物排放严重。此外，国际公约和国际标准的国内化进度缓慢。因此，我国应该跟踪国际形势制定并实施强制性立法措施，并借鉴国内外经验设置合理的排放控制区及过渡措施，积极推动船舶新动力系统的升级改造，积极落实国家相继发布的船舶工业规划和对船舶液化气能源的指导意见，推行使用清洁燃料的船舶动力系统的更新升级，加快使用LNG作为船用能源的步伐，提高对新能源、新设备、新技术的补贴力度和支持程度。同时制定一系列专属邮轮防污染的政策制度，以推动我国邮轮产业的绿色、循环健康发展。