河长制下信江流域保护与治理主要对策及思考

栾华龙，曾 智，刘雁翼，刘同宦，雷文韬

（1.长江水利委员会长江科学院，湖北武汉 430010；2.江西省水利规划设计研究院，江西南昌 330029）

1 研究背景

江河湖泊是生命之源，也是生态空间的重要组成部分和经济社会发展的基础支撑。然而，近十几年来经济高速发展与生态环境保护之间的矛盾日趋突显，河湖水环境恶化，出现侵占河湖岸线、非法采砂、水体污染、湿地退化、水生生物多样性降低等一系列问题，严重威胁区域防洪及供水安全，直接影响人居环境和经济社会的可持续发展。加强河湖综合管护，维护河湖健康生命，事关人民群众福祉以及中华民族的长远发展［1］。

河湖管护涉及多个部门和行政区域，是一项复杂的系统工程。为应对水污染引发的水危机及其跨部门协同问题，地方政府积极开展流域治理模式的创新尝试，河长制应运而生。河长制源于2007年太湖蓝藻爆发，由江苏省无锡市首创，即由各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的“河长”，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护［2］。河长制确立了行政首长负责制，有效克服了“多龙治水”的低效率问题，并搭建了社会共治的平台，因此继江苏省之后很快被全国大部分省市和地区效仿［3］。2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制从应急之策正式上升为国家意志。2 a多来，省、市、县、乡4级工作方案全部印发实施，全国31个省（自治区、直辖市）在2018年6月底前全部建立河长制［4］。河长制的核心是统一领导、职责明确、协同作战［5］，为践行绿色发展理念、推进生态文明建设提供了重要保障。

江西省河湖众多、水系发达，鄱阳湖水系五大河流几乎分布全境，流域边界与行政区划高度吻合，成为实施河长制的重要优势。江西省省委办公厅、省政府办公厅于2015年11月印发《江西省实施“河长制”工作方案的通知》，开始在全省范围内实施河长制［6］。省委书记任省级“总河长”，省长任省级“副总河长”，使江西成为“河长规格”最高的省份之一［3］。

信江自东向西横贯江西省境东部，是承接东南沿海省份的纽带区域，在全省经济社会发展中占有十分重要的地位。依托河长制加强对信江流域的保护与治理，对于江西省建设生态文明示范区具有重要意义。

2 信江流域概况

信江流域位于江西省东北部，信江是鄱阳湖水系五大河流之一。梅港以上流域面积15 535 km2，其中江西省内面积14 516 km2，约占全流域的93.4%，本文提及信江流域均指江西省境内区域。信江发源于玉山县境浙赣边界怀玉山的玉京峰，地势东南高、西北低，南北两面环山。流域范围涉及上饶、鹰潭、抚州3个设区市的15个县级行政区。根据2016年末统计，流域内总人口475.73万人，其中城镇人口248.37万元，城镇化率52.2%。

信江干流河道全长328 km，流域内水系发达，河溪密布，流域面积大于50 km2河流有98条，主要支流有丰溪河、铅山河及白塔河，建有大（二）型水库4座、中型水库36座。流域多年平均水资源总量约184.23亿m3，丰富的水资源承载着信江河谷城镇群经济社会发展的重任。

信江流域已全面建立河长制体系，设立了省、市、县、乡、村5级“河长”。根据有关要求，流域面积50 km2以上的河流、常年水面1 km2以上的湖泊均应形成“一河（湖）一策”方案。河长制的建立有效促进了流域综合管护，通过多部门协调和实施多项整治措施，已取得初步成效。

3 水生态环境现状和问题分析

信江流域水资源丰富，水体自净能力强，但随着流域工业化、城镇化进程加快，流域水生态环境保护与治理形势依然严峻。弄清流域内水污染、水环境、水生态等方面的现状和主要问题，是在河长制框架下开展流域生态综合治理的前提。

3.1 水污染防控形势严峻

信江流域共有规模以上入河排污口41个，其中工业废水排污口25个，生活污水排污口14个，混合废污水排污口2个。城镇生活污水和工业废水为主要污染源，分别占61.05%和38.68%。污染物包括COD、氨氮、总氮和总磷，其中88.57%来自于生活污水。2016年信江流域废水排放量及污染物情况见表1。

目前，对入河排污口的管控力度不足，非法设置、手续和登记信息不全、监测滞后等问题突出。流域内有采矿、冶炼、制造业、化工等企业，污染防治极具挑战，区域水污染风险较大。城镇生活污水处理管网改造进度滞后，流域内城镇生活污水厂12家，2016年污水处理能力9 600万t，缺口为 4 148万t。农村污水处理设施建设滞后，农业面源污染未得到有效控制，农药化肥使用不合理，畜禽养殖污染防治面临诸多问题，农村水污染防控形势严峻。

3.2 干支流少数断面水质较差

根据《江西省环境状况公报（2016年）》和《江西省水资源公报（2016年）》，信江干支流水质总体良好，2016年Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例为88.0%，污染河段主要分布于玉山水玉山糖厂段，主要污染物为氨氮和总磷。2016年信江流域干支流监测到劣V类水质断面5个，分别为布袋闸、余干黄湾村、铅山、梅潭、上饶县窑山，污染物包括氨氮、总磷和氟化物，主要原因为上游污水排放，枯水期河流流量不足，水体自净能力下降。

3.3 城市黑臭水体问题突出

2016年，信江流域设区市城市共有黑臭水体5处，包括上饶市三江排涝站调蓄池、水南片区排涝站调蓄池和解放河3处；鹰潭市城区东湖、南湖轻度黑臭水体2处。其中，上饶市解放河黑臭水体主要来源为沿线居民生活污水直排，部分河道上建有房屋形成暗河，由于老城区污水管网建设滞后，难以根除黑臭水体，目前河道清淤等整治措施治标不治本，长效性差。

表1 2016年信江流域废水排放量及污染物情况

3.4 梯级水电开发影响河流生态功能

信江流域建有大（二）型水库4座、中型水库36座，干流界牌水电站为信江流域装机规模最大的水电站。梯级水电枢纽开发使河道连通性受到一定影响，河道生境破碎化，对河流的生态功能影响显著。

河道生态基流是实现河流生态系统健康必须保留在河道中的基本流量。根据《信江流域综合规划（报批稿）（2017年）》，通过分析各控制节点生态环境状况和1956～2013年水文系列资料，确定信江流域主要节点生态基流［7］（见表2）。已建水利枢纽工程的生态水量保障大多执行不到位，尚未制定最小下泄流量要求，缺乏监测措施；部分水电站规模较小，蓄水能力有限，承担供水发电任务时，未严格按照下游生态需求下放生态流量，坝下河段出现脱水、减水情况。

表2 信江干流主要控制节点生态环境需水

信江干流中下游河段大多数已建大坝未建过鱼设施，鱼类洄游通道被阻隔，工程调度对坝上、坝下河段水文情势的影响改变了鱼类的流水栖息、产卵、孵化生境条件，明显影响了其产卵繁殖活动。近年来，信江流域鱼类种类和数量明显减少，部分洄游性鱼类如鲥鱼、河鲀等在信江几乎绝迹，台湾白甲鱼、唇、瓣结鱼等已极为少见，花、赤眼鳟等产量也大大下降；鱼类低龄化、小型化趋势明显，渔获物的个体及年龄都在不断降低，丰溪河花、青、草、鲢、鳙、鲤、鲇等7种主要经济鱼类的捕捞规格和捕捞年龄均偏小，信江鱼类资源呈现明显退化趋势。

3.5 水生态环境监测体系尚不完善

信江流域内已建有33处水文测站，均为国家基本水文站，观测水位、流量、泥沙等项目，对流域内51个国家级和省划水功能区全部实施水质监测，监测结果显示2016年全年全因子达标率为100%。地表水系界河监测断面共计17个，其中省界2个，县界15个；按责任主体分为省级5个，上饶市级9个，鹰潭市级3个。环保部门设置了瑞洪大桥、梅港、白塔河河口等9处地表水环境国控监测断面，此外还在江南水厂、贵冶水厂、上饶水厂设置了地表水水质自动监测站。县级以上集中式饮用水水源地共有16处，其中已在14处开展了监测工作，并未实现全覆盖。

目前，信江流域内的监测主要集中在水文、水质等指标，针对水生生物种群、生物量、鱼类产卵、浮游动植物等的监测还比较匮乏。

4 保护与治理主要对策

4.1 加强入河排污口管控

强化信江干流及主要支流重点企业排污和入河排污口监管，规范其设置审批，健全台账，严格控制增量，实行动态管理。强化入河排污口监控能力建设，全面推进重点排污单位自动监控和入河排污口监督性监测。持续开展专项整治工作，优化布局，加快非法设置入河排污口整改提升和规范化建设。到2020年，全面完成整改工作。

4.2 强化水污染源头治理

加强工业污染防治。优化工业产业结构和布局，集中治理工业集聚区水污染，强化重点企业排污监管。到2020年，依法依规清除距离信江干流岸线周边1 km范围内未入园的化工企业，依法关闭“小化工”企业，全面加强化工企业环境监管。

推进城镇生活污水管网建设。加大县级以上城市建成区雨污分流改造力度，提高污水纳管率，优先推进城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集、纳管，新建污水处理设施的配套管网应同步设计、建设和投运。实施污水处理提质增效工程，继续推进城镇污水处理厂一级A提标改造，推动城镇污水处理厂污泥无害化处理设施建设。到2020年，城镇污水处理厂全面达到一级A排放标准；上饶市、鹰潭市城市建成区基本实现污水全收集、全处理，污水处理率达到95%，污泥无害化处理处置率达到90%以上。

4.3 优先保护良好水体

强化信江源头保护，积极开展生态安全调查和评估，制定和实施生态环境保护方案，严格控制开发建设活动，减少对水生态系统的干扰和破坏，确保水质稳中趋好。开展水质较好河段生态安全调查评估，依法取缔直接影响水生态环境的设施和项目，完善流域环境保护基础设施，强化流域内水质和水生态监控预警能力建设，建立完善湖库生态环境保护机制。

4.4 强化水质较差水体整治

针对信江流域内劣V类水体，根据2017年6月出台的《江西省消灭劣V类水工作方案》，开展水环境综合整治专项行动，彻底排查影响水环境质量的污染源，坚决消除影响水环境污染因素，综合安排控源截污、面源污染防治、污水处理能力提升、清淤疏浚等工程措施，加大不达标水体的整治力度，做到治理范围全覆盖，持续改善信江流域水环境质量。

4.5 深入推进城市黑臭水体整治

针对信江流域内设区市建成区黑臭水体，按照《城市黑臭水体整治工作指南》的要求，开展黑臭水体整治、治理与修复工作，采取控源截污、清淤疏浚、补水活水、河道生态修复和生态景观提升等措施，有效改善水体水质，力争到2020年完成黑臭水体治理目标，使设区市建成区水体无异味、水质有效提升、城市滨水空间绿化美化、人居环境明显改善、公众满意度显著提高。

4.6 加强生态基流保障和水生生物保护

基于信江流域控制断面最小生态流量和各级水行政主管部门批复的水利水电工程最小下泄流量要求，结合流域生态敏感区分布及指示性物种的生态需水要求，复核优化各断面生态水量目标，并从流域层面协调优化测站断面、河口断面和工程断面的生态流量指标。加强控制断面生态水量监督管理工作，探索建立流域生态水量的长效监管机制，保障信江干支流控制断面的生态水量，维持适宜的水生生物繁衍生息生境条件。

开展水生生物多样性本底调查和观测，建立健全生物多样性本底数据库，对重要生物类群和水生态系统、国家重点保护物种和“三场一通道”等栖息地开展常态化观测、监测、评价和预警，推进信江重要物种遗传基因库和档案库建设。加强信江干流和支流珍稀濒危及特有鱼类资源产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要生境的保护，通过实施水生生物洄游通道恢复、微生境修复等措施，修复珍稀、濒危、特有等重要水生生物栖息地。

4.7 完善水生态环境监测体系

结合信江流域特点和水环境质量考核评估需要，新增、调整、优化地表水质监测网络，整合流域水量和水生态监测网络，建立健全信江流域水量、水质和水生态监测网络，重点优化主要河流、市县跨界断面、饮用水水源地、入河排污口、城市河段、城市内湖等重要水域的水质监测，增强监测数据代表性。加快重要断面、饮用水水源地水质自动监测站新建和改造步伐，逐步实现重要水域水质的自动监测、远程监控和全天候预警。在自然保护区、水产种质资源保护等重点区域，尽快将水生生物及其生境监测纳入常规观测项目，加强对湿地生态系统的全面系统监测。

5 思考与建议

随着河长制的全面建立，其制度优势初步显现。然而，在取得一定成效的同时，还应看到河湖综合管护面临诸多现实困境。如何保障河长制在信江流域保护治理中形成长效，仍需从以下几个方面思考破解之法。

（1）加强流域保护治理的技术支撑。有学者将河长制理论基础的核心概括为水文学、水资源、水环境和水法律。在流域水污染、水环境治理中，需要以问题为导向，加强关键技术的研发，如水库水质改善、河道重金属污染修复、城乡黑臭水体治理等，不断提升治理技术，并指导考核方式和标准的制定，形成流域保护与治理的关键技术保障体系。

（2）加强多部门统一规划和管护。发挥河长制跨部门协同作用，实现信息和资料共享，对重点水问题开展多部门联合整治行动，如解放河黑臭水体治理，需联合城管、环保、水利、住建等多个部门提出整治方案。统筹兼顾水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水管理提升等方面，编制多部门、多地区协调的流域保护治理规划，作为流域综合管护近期和中远期的行动指南。

（3）加强河长制框架下的制度建设。为适应河长制这一制度创新，应加强信江流域水污染防治、水生态修复、岸线保护与利用等重点领域的地方性法规的制定或修订，加快推进《信江流域保护条例》的编制工作，将河长制纳入法治轨道运行，实现从“有章可循”到“有法可依”。同时，推进司法体制机制创新，将执法打击与生态修复相结合，采取“谁污染谁治理”，建立生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，提高流域生态环境损害成本，同时对于节能减排成效显著的企业实行“以奖代补”。

（4）鼓励市场与民间力量参与流域保护治理。针对流域内重点治理工程，在统筹用好财政性资金的基础上，拓宽投融资渠道，积极吸引社会资本参与建设、运营和管理，建立健全长效、稳定的河湖管理保护投入机制。加大对河长制及河湖保护的宣传，引导公众参与，聘请“民间河长”，形成全社会保护河湖的良好氛围。

6 结语

河长制是在我国新老水问题交替出现、河湖水生态环境负重前行的背景下创立的，经历10余年的探索、完善到全面推行，目前已在全国落地生根，是我国生态文明建设的重要保障和必然要求。本文以信江流域为例，梳理了2016年信江流域水生态环境方面现状和主要问题，提出了流域保护和治理的主要对策。当前，河长制已进入从全面建立向全面见效转变的关键时期，结合信江流域实际情况，建议加强流域保护治理的技术支撑、流域统一规划和管理、制度建设和责任落实、市场与民间力量参与等4个方面的工作，推动河长制在流域保护治理中形成长效机制。