PPP项目的干系人识别及其分析

三亚学院管理学院 陈晓

自2014年推出政府和社会资本合作(PPP，Public-Private-Partnership)模式以来，由起步到繁荣，呈喷井式发展，截至2016年5月31日，共有8644个PPP项目在财政部PPP中心平台项目库中，总投资额高达9.88万亿人民币[1]。但2017年11月10日，财办金〔2017〕92号文发布，拉开了PPP项目清理的大幕。据全国PPP综合信息平台项目库的公开信息，2018年1月1日—8月31日期间，累计退库5729个项目，总投资额5.68万亿元，其中管理库退库1797个项目[2]。财金〔2018〕54号强化对PPP示范项目的规范管理，对存在问题的173个示范项目分类进行处置[3]。高速增长的PPP项目难免良莠不齐，规范项目，高质量可持续发展是推进项目的当务之急。

目前从不成功的PPP项目来看，究其原因，项目本身的技术难题已不是重点，而在项目生命周期内对项目的成功与否起到了决定性的作用之一的是项目干系人，如政府支持不利，企业自身原因，第三方专业服务不到位，公众反对等都不同程度地影响了项目。本文基于项目干系人管理理论，识别了PPP项目干系人的两大类型，分析干系人间的伙伴关系、委托代理关系和相互协调约束关系，利用方格模型和参与评估矩阵分析不同干系人对项目影响，建立干系人登记册为项目成功实施提供分析方法。

1 PPP项目干系人的类型

项目干系人是能影响项目决策、活动或结果的个人、群体或组织，以及会受项目决策、活动或结果影响的个人、群体或组织[4]。干系人因项目而形成协作体，可以来自项目组织的外部，如客户、发起人、执行组织和有关公众(从项目的执行或完成中收益或受害的公众)，也可以来自同一组织内的不同层级，具有不同级别的职权，如总承包商，分包商。

图1 PPP项目相关干系人

图2 项目干系人关系图

识别项目干系人的依据有很多，包括与项目有关的或受项目结果及执行影响的各相关方的信息和章程；项目生命周期内不同参与方签订的合同，合同涉及的相关方就都是核心的项目干系人；项目所在地的风俗习惯、文化氛围；项目所在行业的标准，当地政府的支持力度，承包企业的组织文化；还可以借鉴类似工程经验，类似工程干系人登记册等。项目的干系人通常有关键干系人和潜在干系人，能够影响项目及受项目结果影响的决策者或管理者是关键的项目干系人，如项目发起人、项目经理和主要客户。通过对确定的关键干系人访谈，专家座谈等方式扩充其他干系人的类型及名单，把尽可能多的干系人名单列出，就可以找出潜在干系人。根据众多干系人的利益层次、个人期望、重要性和影响力等，本文对PPP项目干系人概括出两大类型，即核心型干系人和战略型干系人。核心型干系人包括政府、社会投资人和公众，其中政府包括地方政府及中央政府；社会投资人既是项目资金的筹措主体，又是项目建设运营的主体；公众包括了广义的纳税人和项目所在社区及项目最终用户。战略型干系人包括金融机构、法律机构、保险机构、咨询机构等专业、独立的第三方，如图1所示。

2 识别PPP项目干系人间的关系

识别干系人除了找出各类干系人外，对他们的角色、部门、专业等统计，还要以项目为中心，将各类的干系人的利益、期望和影响与项目目的联系起来，分析项目干系人与项目的关系，项目干系人间的相互关系，以便把握整个项目中干系人利益的相关性，在项目不同时期，对干系人之间的关系施加不同的作用，平衡干系人的利益，实现项目预期效果。

PPP项目中众多的干系人在项目生命周期内互相影响，互相制约，只是他们的关系有的强有的弱。本文引用国内学者王盈盈对6个干系人分析，建立干系人关系图，如图2所示，揭示了我国PPP项目中干系人关系的现状[5]。

2.1 合作伙伴关系

在核心干系人中政府与社会投资人的关系最强，也是最重要的，对项目的成功起到了决定作用。他们对项目的期望虽然不尽相同，政府期望减少资金压力下为公众提供最大限度的社会福利、公共服务，而社会投资人期望从建设运营项目中获取收益，但在特许期限内两者博弈的结果就是形成合作伙伴关系，最终才能实现双赢。PPP项目实质上就是政府(Public)与社会投资人P(Private)，建立在合作伙伴(Partnership)关系上，成功的建设、运营好项目(Project)而采用的管理模式，如图3所示。

2.2 委托代理关系

政府、社会投资人与公众之间既是一种公共关系，又是一种供需关系，还是一种委托代理关系[6]。政府为了满足公众日益增长的物质文化需要，借助社会投资人解决公共基础设施建设瓶颈，不仅仅是出于融资目的，更重要的是提高公共服务能力。政府与社会投资人因PPP项目建立合作关系，由于项目的需要，公众的需求，社会投资人进入了公共领域。探究国内外文献基础上，依据委托代理理论建立了PPP项目中核心干系人间的委托代理关系，如图4所示。

2.3 协调约束关系

PPP项目干系人涉及的行业较多，将项目的目的与各干系人的利益、期望及影响联系起来，有利于把握干系人之间的协调约束关系。在公共服务行业中，政府适度发挥“有形之手”的作用，制定行业发展规则、规范社会投资人行为，鼓励和支持公众参与行业监督，同时，政府及时公开工作报告，接受公众监督；社会投资人承担着项目建设运营管理责任和公共服务责任，接受政府、公众及战略型干系人的共同监督；在PPP项目中公众的参与主导性不容忽视，在项目运营期可通过对服务质量的评价和反馈对社会投资人监督，可利用信息公开制度和舆论机制约束政府行为；战略型干系人通常为独立的第三方，但与政府相互协作，提供公正、专业的行业评估，与公众共同发挥监督作用。项目干系人的协调约束关系，如图5所示。

图3 项目干系人合作伙伴关系示意图

图4 项目干系人委托代理关系示意图

3 PPP项目干系人分析方法

随着项目进展和环境的变化，识别干系人参与项目活动的程度及对项目的影响都会发生变化，动态掌握干系人在项目中参与活动的程度及对项目的效率和效果是管理干系人的重要依据。运用方格模型和参与评估矩阵识别干系人期望、参与程度、与项目的关系等，建立干系人登记册，能有助于建立高效的沟通、协作渠道，解决实际出现的问题，有助于提升干系人的支持，降低干系人的抵触，从而显著提高项目成功的机会。

3.1 方格模型分析干系人

图5 项目干系人协调约束关系示意图

在干系人很多的情况下，必须对干系人进行分类排序，有时需要具体到自然人，而不是笼统的组织或群体，以便有效的制定管理措施。对大量数据收集、分析基础上，根据类似工程经验和专家评判等方式可对干系人与项目的关系从不同角度建立多种分类的方格模型，比如可以依据干系人的权力大小与其对项目预期利益关注程度分为权力/利益方格模型；可以依据干系人的权力大小与主动参与项目的程度分为权力/参与度方格模型；还可以依据干系人参与项目的程度与其改变项目执行的能力分为参与度/项目执行能力方格模型等。如图6所示的一定阶段项目的干系人参与度/项目执行能力方格模型，用1～8代表干系人的位置。

从图6中可知干系人2、8、6是重点管理对象，他们的参与度越大对项目的执行能力影响也会越大，正如在项目决策阶段政府和社会投资人的参与；干系人1(如公众)虽然对项目执行能力较低，但他的积极参与会让项目的预期结果令其满意；干系人4、7(如战略型干系人)项目参与程度不大，对项目的执行能力影响较弱，主要提供专业服务，他们对项目起到监督促进作用；干系人3、5(如承包商)在项目初期参与度不高，但是项目建设的主导者，在项目建设期间应随时提供项目信息，对项目的执行应随时告知。

图6 干系人参与度/项目执行能力方格模型

表1 干系人参与评估矩阵

3.2 建立干系人参与评估矩阵

在整个项目生命周期中，项目干系人不同程度参与对项目的成功至关重要，而干系人在项目中的参与程度不是一成不变的，例如，在项目初期，可能需要处于高级职位的干系人高度参与，为项目成功扫清障碍。而障碍一旦扫除，这些干系人就可以从领导项目转为支持项目，而其他干系人(如最终用户)可能变得就越来越重要。

建立干系人参与评估矩阵将所有干系人在项目某一阶段的当前参与程度与项目需要该干系人的计划参与程度作比较，识别出当前参与程度与所需参与程度之间的差距，以便制定管理措施和沟通方案，消除差距。干系人的参与程度可分为不知晓(对项目和潜在影响不知晓)、抵制(知晓项目和潜在影响，抵制变更)、中立(知晓项目，既不支持也不反对)、支持(知晓项目和潜在影响，支持变更)和领导(知晓项目和潜在影响，积极致力于保证项目成功)等因素。专业机构基于可获取的信息，确定项目当前阶段所需的干系人参与程度，建立干系人参与评估矩阵，如表1所示。

从表1中可知，政府是项目的领导者也是积极参与者，当前参与程度与所需参与程度基本没有差距，而周边社区及最终用户当前对项目预期效果有的不知晓有的中立，与所需参与程度有较大差距，需要进一步沟通，采取进一步行动，较强宣传、信息公布等措施使他们达到所需的参与程度。

3.3 建立干系人登记册

大量干系人信息识别后就需要建立数据库专业化管理，在项目的不同时期针对不同的干系人采取不同策略管理。建立项目干系人登记册能有效的帮助项目管理者识别关键干系人，把握干系人间的相互制约关系，并建立良好的沟通渠道促进项目的顺利推进。干系人登记册可以包括干系人所有详细信息，概况为基础信息和规划信息两类。

基础信息是对单个干系人进行的总结归纳包括干系人的姓名、职位、项目角色、联系方式等的基本信息；评估干系人的需求、不同阶段的主要期望、项目不同阶段的主要影响；把握项目干系人对项目的支持程度等[7]。

规划信息是在基础信息的基础上进一步分析，把握干系人间的关系及提出的一些正式或非正式的管理计划，可以是详细的，也可以是概况的。具体可以包括干系人间的相互关系和潜在交叉关系，干系人在项目不同阶段若发生变更时的范围及其影响，还可包括项目现阶段干系人的沟通需求，干系人所需参与程度和当前参与程度等。制定的管理计划可以具体些，如需要分发给干系人的信息，向干系人分发所需信息的时限和频率，分发相关信息的理由及其可能对干系人参与所产生的影响等，这样有助于项目管理者随着项目进展更新和优化干系人管理计划。

建立完善的干系人登记册能让项目管理者高效的利用时间，能专注于那些与项目成功密切相关的核心干系人的管理和沟通，而当项目与预期目的偏离时，也能够找到核心干系人，有的放矢。干系人登记册应当在项目实施前就建立，但随着项目的进展，干系人会发生或多或少的变化，有时会出现新的干系人，因此干系人登记册不是一成不变的，它应定期查看和更新。

4 结语

采用PPP管理模式的项目本质上就是一个具体的项目，就应运用项目管理的专业知识去管理。干系人管理已经越来越被重视，有效的识别干系人，随时掌握干系人的动态信息，干系人对项目执行的动态影响等，是项目管理者制定高效管理策略的基础，也是PPP项目成功实施的有力保障。目前，PPP项目对干系人的识别和分析还只是基于组织或群体的分析，没有具体到个人，干系人间的沟通管理渠道还有待进一步加强。