引导人才向贫困山区和乡村一线流动问题研究

王伟 张晨 杨春霞

摘 要：秦巴山区竹山县人才总量不足且高层次和高技能人才严重短缺，人才流失问题突出，流动趋势和布局也不尽合理。造成人才向贫困山区和乡村一线流动困难的原因是经济社会发展较为落后、顶层设计不合理、保障措施不到位、体制机制不完善。做好人才工作是实现全面建成小康社会和乡村振兴的战略性、基础性、先导性工作。引导人才向贫困山区和乡村一线流动必须优化顶层设计、完善人才宏观调控政策、改革体制机制、强化服务保障以及创建尊才重才、聚才爱才的良好环境。

关键词：人才流动;贫困山区;乡村一线;贫困县;竹山县

中图分类号：C964;F127 文献标识码：A 文章编号：2095-8153（2019）01-0017-06

“致天下之治者在人才”，习近平总书记所作的党的十九大报告高度重视人才工作，强调人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，必须坚持党管人才的原则，鼓励引导人才向边远贫困山区、边疆民族地区、革命老区和乡村一线流动[1]。习近平总书记关于人才工作的重要论述，为做好新时代人才流动工作指明了前进方向，明确了工作重点，提供了根本遵循。鼓励人才向贫困山区和乡村一线流动，在“三区一线”使用人才、锻炼人才和选拔人才，这是党中央着眼于区域协调发展、城乡一体化发展、“四个全面”战略布局和全面建成小康社会的重大战略部署，更是践行“以人民为中心”的发展思想，不断提升贫困群众和农村群众获得感、幸福感、安全感和实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求和重要任务。

治国之要，首在用人。乡村脱贫，关键在人。正如习近平总书记指出：“没有一支宏大的高素质的人才队伍，全面建成小康社会的奋斗目标就难以顺利实现。”[2]党的十八大以来，党中央坚持把农村贫困人口精准脱贫工作作为全党工作的重中之重，经过五年的不懈努力，全国农村贫困人口累计减少6853万人，贫困发生率从2012年末的10.2%下降至3.1%，创造了世界扶贫史上的奇迹。但是因为人口基数过大、历史欠账较多、自然地理环境限制、发展不平衡不充分等种种原因，截止2017年末，我国农村仍有3046万贫困人口尚未脱贫，这部分贫困群众贫困程度更深、自我发展能力更弱，精准脱贫难度更大，且大都集中在经济落后、自然条件恶劣和贫困程度较深的贫困山区和乡村一线。当前，精准扶贫和乡村振兴过程中的资源能源、生态环境、政策法规等刚性约束日益明显，过去主要依靠能源、资本和密集劳动力投入产出的粗放型扶贫模式已经走到了尽头。在当前贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的大背景下，以人才为基础的技术、智慧则成为推进“精准扶贫”的战略性资源，要想真正实现精准脱贫、稳定脱贫，就必须构建实体经济与虚拟经济相结合，科技创新和资源投入相匹配的扶贫体系。如何打破体制壁垒和条件约束，积极发挥调控、引导职能，不断优化体制机制，完善整体环境，已经成为制约人才向贫困山区和乡村一线流动的关键问题。

一、竹山县人才工作的现状

（一）人才总量不足，高层次和高技能人才严重短缺

從当地的具体实践来看，尽管采用公开招考、考察引用等方式多方招徕人才，但实际效果并不明显，人才总量明显不足，高层次和高技能人才比例不合理、结构不均衡、培育使用不稳定不持续等问题依然存在。据不完全统计，截止2017年年底，全县人才资源总量为3.07万人，仅占人口总量的6.5%，远远低于我国15.5%的平均水平。从人才职业结构来看，党政人才1807人，企业经营管理5533人，专业技术人才8439人，高技能人才6725人，农村实用人才7205人，社会工作人才983人。从学历结构来看，拥有硕士学历及以上的仅有32人，仅占人才资源总量0.1%。拥有大学本科及以上学历的仅有5750人，仅占人才资源总量18.9%。众所周知，竹山县作为国家级贫困县，必然是精准扶贫的重点区域，而产业扶贫则是精准扶贫的关键。近些年来，竹山县急需市场营销、电子商务、经济金融、农林畜牧、机械化工、珠宝加工等高层次和高技能人才，虽然当地出台了许多引进人才的优惠政策和措施，每年由组织部和人社局牵头制定人才引进方案，通过发布公告和组织各个用人单位赴武汉、西安、北京召开招聘会等方式开展招才引才工作，但是都没有达到预期效果。

（二）人才流失问题比较突出

受交通区位、自然环境和经济条件等因素的制约，竹山和其他贫困山区一样，在引导人才向贫困山区和乡村一线流动中普遍存在流入和流出的不平衡，流入的基本上都是刚出校门的学生，而流出的绝大部分都是拥有一定实践经验和能力的专业技术骨干和高层次管理人才，而人才流出问题则更为突出。从调研的情况来看，人才流失问题主要表现为“四多四少”：一是贫困偏远乡镇流入近郊富裕乡镇乃至县城的比较多，逆向流动比较少;二是县内人才流向十堰城区、武汉、西安、重庆等地的比较多，逆向流动比较少;三是专业技术人才流向行政管理岗位的比较多，逆向流动比较少;四是深度贫困片区、乡村一线人才流失特别多，流入特别少。近五年来，竹山引进高学历和高技能人才50余名，其中有20多人先后离职，除此之外，还流出教育卫生、产业急需紧缺人才40多人。在全县公务员和事业单位招考中，尽管报考条件已经设置的比较宽松，但仍有9%左右的招聘岗位因无人报考或报考人数达不到开考比例而取消;通过考试上岗的公务员和专业技术人员，因为各种原因离职的比例近20%。

（三）人才流动和布局不够合理

近些年来，竹山通过提供学费补偿、创业就业优惠、人才津贴、住房保障、子女入学、配偶安置等方式吸引人才流入，但是因为贫困山区和乡村一线缺乏足够的吸引力，直接导致当地的人才流动和布局不够合理。据调查问卷反映的关于竹山人才流动和布局的合理性数据，认为竹山人才流动和布局“比较合理”及以上的仅为23.5%，而认为“不太合理”及以下的却高达46.3%。调研组针对县内本科以上在读大学生的调查问卷显示，毕业后愿意留在北上广深等一线城市或者武汉西安等二线城市就业的占79.6%，愿意留在十堰城区就业的占16%，而愿意返回家乡乃至乡村一线就业的仅占4.4%。这充分反映了人才在贫困山区和基层流动的过程中，存在外地人才“不愿来”，本地人才“不愿回”，引进的人才千方百计“往外走”的困境，很多已经本科毕业或者硕士毕业的本地学子宁肯选择“北漂”或者“南下”，也不愿意回乡就业。除此之外，竹山人才在地域和行业分布也不尽合理。在地域分布上，当地人才主要集中在县城或者宝丰、溢水、潘口、擂鼓等条件较好、距离县城较近的乡镇，偏远贫困乡镇和农村人才总量较少。在行业分布上，教育、卫生、社会服务等行业人员占专业技术人员总量的69%，工程技术人员和农业技术人员仅占总量的8%，其他人才则零散分布在不同行业。当地重点支柱产业拥有人才698人，主要集中在农林牧渔、机械加工、矿产开发、仓储运输等传统领域的人才较多，占78%;绿色能源、绿色食品、生物医药、生态矿产、生态旅游等主导产业和新材料、新能源、节能环保、电子商务等新兴战略产业人才较少，仅占12%。从上述数据分析得知，竹山人才流向和分布与党中央引导人才向贫困山区和乡村一线流动的要求极不相称，也与当地构建现代化经济体系，推进精准扶贫和乡村振兴战略的发展要求极不相符。

二、竹山县人才流动和布局困境的主要原因分析

引导人才向贫困山区和乡村一线流动，特别是向贫困地区的乡村一线流动，绝不是写十几个字这么简单，也绝不是敲锣打鼓、轻轻松松就可以实现的。人才向贫困山区和乡村一线流动困难，主要是因经济、政策、文化、社会等复杂因素长时间积累而导致的，如经济发展落后、基础设施薄弱、思想观念封闭等，也有政策导向、发展平台、资源配置等多种原因，造成竹山县人才流動和布局困境的原因有很多，主要有以下三点：

（一）客观原因：经济社会发展较为落后

竹山是典型的“资源富县，经济穷县”，由于地处秦巴山区腹地、交通不便、自然地质灾害多发，加上资金短缺、基础设施薄弱、缺少支柱产业等原因，从而导致竹山经济社会发展水平一直较为落后。根据《2017年度湖北省县域经济工作考核情况》，竹山2017年GDP总量为94.5亿元，在湖北省80个县市区中排名第71，人均GDP23125元，在湖北排名排名77。笔者将竹山与省会城市武汉的江夏区、以及地理位置最相近的十堰张湾区、茅箭区和丹江口市进行了横向和纵向对比（见表1）。从空间分布格局来看，无论是经济总量还是人均，竹山远远落后于湖北中、东部地区，即使和同市的其他县市区相比也远远不如。从经济增长率来看，竹山县的经济总量和财政收入虽然略有增长，但是因为教育医疗、精准扶贫、固定投资等开支巨大，导致财政状况仍然入不敷出，只能依靠国家的转移支付弥补差额。薄弱的经济基础和沉重的财政负担，不仅极大地制约了竹山的后续发展能力，也直接导致人才工作的经费投入严重不足。

（二）政策因素：顶层设计不合理，保障措施不到位

基层是一切工作的落脚点。党的十八大以来，习近平总书记无论是在具体会议还是到地方调研时，都反复强调要牢固树立在边远贫困山区和乡村一线培养选拔人才的鲜明导向。他指出：“上面千条线、下面一根针，必须夯实基层。要有千千万万优秀基层骨干，结合实际情况落实好各项工作。”[3]众所周知，越是边远贫困山区和乡村一线，基础设施建设和工作环境越是艰苦，越是需要政策和资源倾斜来吸引人才。很多地区在制定政策时已经注意向贫困山区和乡村一线倾斜，以提供食宿、解决行政级别、发放津贴等方式招徕人才，但是因为吸引力不强、落实不到位等因素，结果收效甚微。从近年来的情况来看，在公务员、事业单位招考抑或是人才引进过程中，报名情况大都存在“冷热不均”的现象，北上广深一线城市和大部分二线城市的机关岗位，广大学子趋之若鹜，报录比高达几百甚至数千比一，用“千军万马过独木桥”来形容毫不过分。2017年北京地区“民盟中央办公厅接待处科员”一职，竞争比高达9837∶1。2018年“武汉市国家税务局第二稽查局”科员一职，竞争比也高达1439∶1。而在乡村一线，特别是贫困山区的乡村一线，尽管已经采用降低报名条件、不设开考比例等方式，报名者却依然凤毛麟角，远远不能满足贫困山区和乡村一线的需要。

人才不愿向贫困山区和乡村一线流动的原因是多方面的。据调查问卷显示，认为物质待遇较低导致人才流动困难的占42.3%，认为晋升困难前途无望的占22.5%，认为经济社会发展落后、条件艰苦的占15.5%，认为缺少建功立业的平台空间占11.7%，其他原因占8%。从上述数据可以看出，虽然人才并非一味地追求物质利益，也看中建功立业的平台空间和较为优越的生活工作环境，但是相对较好的工资待遇已经成为必不可少的重要条件。尽管近些年来中央一直强调要建立“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的激励机制，但是因为贫困山区经济发展较为落后，无法为人才提供具有竞争力的薪资报酬，加上生活成本和物价水平与日俱增，甚至形成了“越往基层、越是艰苦、待遇越低”的逆向机制，严重挫伤了人才向贫困山区和乡村一线流动的积极性。即便在同一地区横向比较，不同系统、不同编制的人员薪资待遇也存在较大差距，呈现出“行政编制待遇高于事业编制，管理人员待遇高于专业技术人员”的总体趋势。仅以教育系统为例，当地新入职教师年平均工资仅27000元，远低于新入职公务员年平均工资水平，仅仅能够满足日常生活所需，直接导致教师资源的大量流失。2015年，距离竹山县城最远的柳林乡中学招聘了15名教师，在三年服务期满后，所有教师全部离职。2016年，竹山一中引进14名教师，现已流失12名;2017年，竹山一中再次引进11名教师，现已流失7名。除去条件艰苦，待遇低下等原因之外，还其他深层次原因。有47%的人认为在现行的公务员体制下，县乡村干部责任压力大、晋升途径少，绝大多数人尽其所能只能干到正科级，一旦遇到“年龄天花板”，这辈子都可能晋升无望。调查对象中37%的专业技术人才认为基层中高级职称名额极少，竞争激烈，部分专业技术人员在乡村一线辛辛苦苦工作二十多都没有评上中高职称。过低的薪资待遇、狭窄的上升途径、艰苦的生活条件，已经成为阻碍人才向贫困山区和乡村一线流动的最大障碍。

（三）微观因素：体制机制不完善，人才作用无法充分发挥

虽然中央和湖北省委都结合精准扶贫和乡村振兴战略出台了一些引导人才向西部地区和乡村一线流动的具体政策和措施，也取得了一些实实在在的效果，但仍有一些体制机制障碍亟待破除。调查问卷显示，在人才流动的体制机制障碍中，排在首位的是“培养选拔机制不合理”，占67%，第二位是“编制制度隔离”，占46.7%，第三位是“激励保障机制不完善”，占37.5%。上述体制机制障碍主要表现在以下几个方面：

一是人岗不匹配。从竹山来看，人才“不被用”、“不适用”、“用不好”等突出问题仍然存在。部分地区和单位在使用人才时，没有充分考虑人才的求学背景、家庭状况、工作经历和个人意愿等因素，盲目地认为越是艰苦越是复杂的岗位越是锻炼人，导致人才无法发挥其所学所长，既耽误了工作进程也挫伤了工作积极性。二是引才不留才。事实证明，人才的培养和成长自有其规律，仅靠短期的优惠政策和物质利益很难留住人才。在制定人才引用实用计划时，很多地区都脱离具体实际，把人才引进作为“面子工程”和“政绩工程”，盲目地追求高层次人才的数量，在引进之后便将人才束之高阁，缺少有效的管理使用机制，直接导致人才结构不合理、大材小用甚至不用等问题产生，部分人才在心灰意冷之后直接选择离开。三是注重引进外部人才而忽视培养本土人才。部分地区和单位信奉拿来主义，总是认为“外来的和尚会念经”，在引进人才方面不遗余力，在培养本土人才时却没有投入足够的人力、物力、财力，甚至出现了“骑着良马找良驹”的怪现象，这种做法不仅影响了本地人才的工作积极性，而且一定程度上激化了外来人才和本土人才的矛盾。四是缺少有效的激励奖励制度。部分地区和单位对于作出从事热门行业或者有突出性贡献的优秀人才和先进典型，在资源、宣传和待遇上反复投入，而对于在贫困山区和乡村一线的埋头苦干中青年人才却鲜有问津，甚至为了留住人才而人为地设置发展障碍。加上少数人才个性独特，难以适应体制环境，而用人单位又缺少爱才的诚意和容才的雅量，从而导致外来人才难以快速融入当地生活而另谋高就。

三、引导人才向贫困山区和乡村一线的实践和思考

为进一步畅通人才流动渠道，全面推进人才优先发展战略，激发各类人才创新创造创业活力，竹山县通过加强统筹规划、创新体制机制、强化引进培养和推动创新创业等方式，明确了党管人才的领导体制和具体工作开展机制，制定了全县人才工作发展规划、目标任务和主要措施，党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职，社会力量共同参与的人才工作大格局基本形成，确保各类人才聪明才智和创造活力充分涌流。一是进一步推动人才工作规范化、法制化。竹山先后印發了《关于深化人才发展体制机制改革推动创新驱动发展实施办法》《竹山县企事业单位引进高层次人才暂行办法》《关于实施“我选湖北·智扶竹山”计划促进大学生在竹山就业创业的办法》，为开展人才工作提供根本遵循。二是完善体制机制，优化发展环境。先后出台《竹山人才新政25条》等多部政策性文件，通过打通人才流动通道、加大柔性引才力度、加强实习实训基地建设、加快推进创业载体建设、健全完善人才服务体系、建立招才引智协作机制等方式方法，基本构建起系统科学、层次分明、严谨规范的人才引进培养、选拔使用的政策体系，形成了引进外部人才、用好本土人才“两条腿走路”的良好局面。三是健全人才保障激励政策。加大引进和培养人才资金投入力度，将县人才发展专项资金按规定纳入县财政预算，用于全县人才引进、培养、开发、使用及奖励等。用于人才引进、培养、开发的各项费用，按有关政策列入相应成本范围。完善人才引进配套政策，优化人才及家属落户、配偶就业、子女入学、社会保障、人才安居、体检疗养、创业扶持等服务。定期开展优秀人才评选，对有卓越贡献和重大贡献的杰出人才，积极向上级主管部门推荐，提请授予荣誉称号，并按相应等次给予一次性物质奖励。四是大力培育选聘乡村一线、艰苦岗位人才队伍。实施四个“一村一”培养计划，即一村一名电商骨干人才、一村一名大学生“村官”、一村一个人才创新创业示范基地、一村一个农民示范专业合作社，通过多元化培育农村实用人才，打造一支不走的扶贫工作队，培育一批新型职业农民，用以助推脱贫攻坚和乡村振兴工作。从实践效果来看，正确培育和使用人才资源，不仅形成了人才资源和经济资源之间互促互进的良性循环，也显著改善和提高贫困山区和乡村一线的社会文化发展水平。

在社会主义市场经济的大环境下，要想引导人才向贫困山区和乡村一线流动，既要牢牢把握党管人才的正确方向，也要发挥市场机制在引导人才流动过程中的积极作用。当各类人才选择在贫困山区和乡村一线奉献自己的力量时，国家、社会乃至团体个人都有责任和义务为他们排忧解难、撑腰鼓劲。人才资源是实现民族复兴、社会发展的基础性、战略性资源，如何引导人才向贫困山区和乡村一线合理、有序和高效流动，是当前做好精准扶贫和乡村振兴工作的现实需要，也是各级党委、政府亟待解决的重大难题。为此，必须准确把握和正确分析当前人才流动工作的现实需求、现有实际和突出问题，进一步优化人才引进培养、提拔使用的政策环境，深化人才流动体制机制改革，完善人才考核评价机制，建立激励机制和约束机制，实现人才向贫困山区和乡村一线流动的常态化、制度化。

（一）优化顶层设计，完善人才宏观调控政策

贫困山区和乡村一线要想做好人才工作，就必须建立起“有效政府+有效市场”的人才工作模式，既要坚持党管人才的重要原则，发挥好党委政府在人才宏观调控、统筹规划和管理服务等各项职能，也要坚持市场在人才资源配置中的决定性作用。一是引导和支持贫困山区和乡村一线改善人才发展环境。当前，由于湖北省乃至全国都没有制定鼓励和引导人才向艰苦边远地区和乡村一线流动的总体规划和具体方案，在具体实践中存在待遇低下、食宿无法保障、晋升途径无法畅通等诸多不确定问题，切实提高贫困山区和乡村一线人才保障水平仍然困难重重。因此，各级党委和政府要优化顶层设计，出台人才流动规划，在政策保障、薪资待遇、选拔任用和生活保障等各方面作出明确规定，真正建立起“越是基层，越是艰苦，待遇越高”的人才激励制度，让他们在政治上受重视、社会上受尊重、经济上得实惠。二是政企结合，充分发挥企业在人才队伍建设中的主体作用。要引导企业以市场为导向，帮助企业拓宽人才引进培养和使用流动的途径和形式。各级党委和政府可以通过加强产学研联合、划拨专项经费补助、税费减免、共建共享科研培训基地、领导干部一对一服务等方式，鼓励企业、社会和个人前往贫困山区和乡村一线发展优势特色产业，依托产业发展吸引各类人才回流，对于作出突出贡献、成效显著的给予奖励。

（二）改革体制机制，破除人才发展藩篱

习近平总书记曾经指出：“人才资源是第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。”[4]古典经济学在考虑经济增长时，往往将资本和劳动力作为主要因素，而忽略了制度的重要性。贫困山区和乡村一线要想吸引人才、留住人才、让人才尽心尽力为当地服务，就必须从三个方面全面深化人才体制机制改革，最大限度地释放人才红利。一是健全创新服务发展的人才开发和使用机制。要建立学校培养、企业锻炼和基层实践相结合立体式、开放式的人才培养体系。整合企业、学校以及机关事业单位等现有资源，建立政校企合作联盟，通过放宽入职门槛、提供金融扶持、住房和生活津贴等优惠政策吸引人才前往贫困山区和乡村一线实习实训和创业就业。树立“不求所有，但求所用”的人才理念，采取政府顾问、访学讲座、技术转让、资源贡献等多种形式建立人才智库。强化人才需求信息的调研判断，推行“企业+项目”的灵活引才模式，提高引才育才的针对性和有效性。二是完善建立人才评价和职称评审机制。建立以统一开放、竞争有序、公开透明为导向的人才评价制度，制定多样化、多元化、合理化的人才评价体系，消除行政权力对人才评价的过分干预，推动人才管理部门简政放权，发挥市场和企事业单位在人才评价、选用、调配的主体作用。全面深化职称制度改革，破除“看文凭”“拼论文”“讲资历”的职称评价体系，针对不同地域、不同职业和不同层次的专业技术人才，建立以岗位职责为出发点，以职业品德和能力成绩为落脚点的具体标准和实施方案。通过放宽评审要求、适当提高中高级职称比例等方式落实职称评审向贫困山区和乡村一线倾向政策，将基层服务经历列入高级职称评定时的必要条件。完善评价结果公示反馈制度，确保评价过程公开公正。三是健全改进人才流动激励机制。建立人才流动及配套支持政策，为人才跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利，引导行政机关、企事业单位和社会团体等各类人才向贫困山区和乡村一线自愿流动、合理配置，确保人岗相适、用当其时。对于少数专业性较强、稀缺性较大的高层次人才可以尝试采用协议年薪、技术入股、绩效分红等奖励措施，实现高层次人才资源的优化配置。

（二）强化服务保障，创建尊才重才、聚才爱才的良好环境

贫困山区和乡村一线因为基础设施建设滞后，人才经费投入不足，很难营造支持人才发展的良好环境。各级党委和政府要转变思想观念，加快服务型政府建设，形成以政府统筹规划为主导，用人单位、社会和个人通力合作的四位一体的服务模式。一是改进和完善领导机构，提升人才服务水平。成立专门机构，收集各类人才的基本资料建档立卡，确保人才管理一人一档。建立党政领导直接联系人才制度，以思想交流和感情联系为桥梁，畅通各类人才建言献策渠道，帮助解决实际困难。设立人才服务绿色通道，为各类人才提供“一站式”服务，确保各项人才优惠政策可以有效落实，对于不及时兑现、变相抵触优惠政策的单位和个人要严肃处理;二是健全人才市场体系，推进人才资源服务体系高质量发展。各级党委和政府要采用政策扶持、资金投入等方式，整合各级各类人才服务信息资源，建立统一高效、灵活有序的人才数据库，建立人才发展状况动态监测评估制度，为人才的引进培养和使用流动提供数据参考;三是畅通人才开发投入渠道。加大人才资金投入力度，建立人才引进培养资金优先保障的财政制度，确保人才经费投入不滞后于GDP增长。转变以往单一化的政府投入体系，引导鼓励企业和社会力量参与人才引进和培养，提高人才开发投资效益。

[参考文献]

[1]习近平.中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2018：52.

[2] 习近平.在欧美同学会成立一百周年庆祝大会上的讲话[N].人民日报，2013-10-22（2）.

[3] 习近平.在重庆代表团参加审议[N].人民日报，2018-03-20（09）.

[4] 习近平.习近平主持中共中央政治局第九次集体学习并发表重要讲话[N].人民日报，2013-10-02（2）.