村庄规划助推乡村振兴的德清实践

■ 沈海峰 王 丽 丁一叶 费立凯 曹琪斌

德清是浙江省“千万工程”的示范的美丽乡村。村庄作为行政体制的最小单元，在城乡空间中占据着重要的地位承担着重要的角色，是城乡治理最重要的部分之一。德清的村庄规划经历了三十多年的发展，从无到有，从注重居民点布局到关注公共基础配套，从注重美丽到乡村振兴，从注重蓝图到强化落地，一步步不断探索不断实践，摸索规划助推乡村振兴的德清样本。

一、德清村庄规划实施成效

从20世纪80年代开始，德清开始编制村庄规划，到目前已有30多年的编制历史。大体可分为四个阶段。

第一阶段：上世纪80年代至2000年，村庄规划的起步。规划采取简单的图+表形式，即二图(村庄现状图，村庄规划图)，一表即建设用地指标表，对农民建房进行空间布局的引导和规模的控制，较好地指导了当时的农房建设。第二阶段：2000年至2010年，从上而下的村庄规划和村庄整治工程。这一阶段德清县进行了第二轮村庄规划的全覆盖工作，而且是有组织从上到下集中进行，尝试村-镇（乡）-城的联动，城乡统筹基础设施公共服务设施先行。村庄布局仍然是一个重点，基本采用适当集聚+多点布局的模式。第三阶段：2010-2015年，四级村庄规划体系的形成，和美家园工程推进美丽乡村建设。第四阶段：2015年-2017年，尊重自然优化村庄规划。

一是进一步加快了中心村的建设。通过村庄规划编制明确了居民点的拆并方向，解决农民建房需求，引导村民向中心村集聚，为加快中心村的形成提供了规划保证。同时，腾挪部分指标，支持了德清县的城镇建设和工业发展。

二是进一步完善公共服务设施和基础设施。通过规划，将一些散乱的自然村进行拆并和集聚，减少了村庄的道路、电信、给水、供电等基础设施的重复建设和分散投入，从而进一步加大了中心村的公共服务设施和基础设施的投入和建设，使中心村的集聚功能更加具有吸引力。

三是形成村庄规划+工程推进的良性模式。德清县前后实施了“千村示范、万村整治”工程、中国和美家园工程和美丽乡村2.0版，前后历时18年。规划有效地指导了工程的推进，工程又促进了规划的落地。在工程中规划体系不断完善，规划内容也不断完善。在规划中围绕工程目标不断优化。这一系列过程难能可贵的是，前后无缝衔接，传承优势，逐步推进，有序提升，形成良性循环。

四是注重实效，助推乡村振兴。目前德清西部已形成以“洋家乐”为代表的休闲产业；中部依托下渚湖湿地公园，二都三桥上柏美丽城镇，形成长三角城市近郊旅游的目的地；东部利用做足“水”的文章，逐步发展乡村水树成景众鸟荟萃的特色旅游资源。

二、村庄规划中存在的矛盾与问题

一是规划与实施存在一定的距离。2012年版村庄规划已到规划期末，但随着农村经济发展和生活环境的改善，人口、户数和村庄建设用地未按预期的大幅度减少。

二是规划与管理存在一定的距离。不同的管理主体管理的理念管理的水平不等，有些基本上按照村庄规划进行实施，农房建设的布局风貌层次等控制的比较好，有些村庄规划还停留在书面上，中心村建设、风貌上存在一定的距离。

三是规划与乡愁存在一定的距离。土地整理改变了部分的地形地貌；中心村集聚又受到用地指标的约束，军营式的布局一色的风貌等，不利于村庄个性发展的需求。

四是土规城规从图上的合一到管理层面的合一还存在一定的距离。由于土规城规编制的规范、理念的差异等，存在图上的不完全合一和管理层面的不同。城规是注重终极状态的规划，对过程的规划不足；土规注重指标的规划注重近期，近期与远期存在一定的差距。比如有些中心村指标收到双挂钩的影响，不能够及时落地，影响集聚的进程和农整项目的推进。

三、新时代下德清村庄规划的新探索

德清从2017年开始，以“村庄规划助推乡村振兴”为目标进行两规合一、村庄助推产业振兴等方面新的探索。与以往规划仅注重村庄居民点建设用地规划不同，这次村庄规划对生态公益林、水域、基本农田等非建设用地划定了控制线，对村域内各种经营性用地做出定性，结合村庄土地整治项目，提出村庄产业发展的引导。

一是村级层面的“两规合一”的实践

东衡村位于德清县洛舍镇，2009年，矿山全部关停，2011年，随着农村土地综合整治试点、“和美家园”创建等工作的开展，村庄经济开始谋求转型。2017年，为了更好地解决村庄集聚、整体发展、土地指标、公共配套等问题，同步编制了《德清县洛舍镇东衡村村庄规划》和《德清县东衡村土地利用规划》，主要解决用地布局的统一、三生空间的划定、矿地资源的合理利用等问题。两规合一形成了“三生五园”的空间结构，三生即生产生活生态空间，其中生产空间包括北部的洛舍工业园和南部的钢琴产业园；生活空间即为中部的文化创意休闲园；生态空间包括中心村旁的农业创意体验园和南部的山体生态园。目前，东衡村中心村已集聚全村的70%人口，中心村配套有文化礼堂、中国农民藏书第一楼、赵孟頫与管道升纪念馆和美乡风馆（非遗馆）等，形成居住园里有文化园。通过农村土地综合整治项目，利用城市建筑工程的废弃渣土填平矿坑（废弃矿地），“变废为宝”，成为村集体建设用地和耕地。中心村、农业创意体验园、钢琴产业园等都是在利用原有闭坑矿地的基础上进行建设。目前农业创意体验园已建成，钢琴产业园一期80亩用地已建设完成，引进钢琴相关产业14家。

二是城市拓展区的村庄规划实践

舞阳街道位于德清城区南部，与城紧密相连，南部大部分为山区型村庄，经济比较薄弱。为解决农村脱贫等问题，2018年开始编制所有村庄的规划，共计8个。这里有城边村2个和外围村6个。这次探索将8个村作为一个片区整体编制村庄规划，同时专项编制土地整治项目专题，将成果纳入村庄规划。从规划方式、规划理念和规划成果方面进行了创新和提升。首先，对整个村域资源进行“摸底调查”，调研方法开始使用“一户一调查”。其次，摒弃传统村庄规划“就村庄论村庄”的规划理念与思路，提倡“建”与“非建”并重的土地资源管控方式。第三，在管控落实方面，对总户数测算方法进行了优化，考虑分户需求。对经营性用地进行了定性，针对工业用地的“退二进三”进行规划引导。落实村域内的各类控制线并对建筑风貌等方面进行管控。此轮规划同步开展编制，突出城乡衔接和整体融合，各类用地空间布局更加合理，产业特色更加精准持续，明晰了作为城市发展方向上的村庄与城市发展协调、自身产业发展及村庄空间预留等方面的统筹与策略。

三是“产村联动”规划的探索

曲溪村位于德清县钟管镇，水域占比达一半以上，是典型的江南水乡村落。2018年曲溪村组织编制了《德清县钟管镇曲溪村村庄全域发展策划》。规划注重产业体系构建，利用自然资源、文化资源、建筑特色，围绕医、柳、桑、鱼四大要素，围绕健康环境、健康生活、健康产业的主题定位。农业提升方面，通过创意开发，将村庄中的传统农业转变为高附加值的休闲农业和创意产业，如中医街区、中药庄园、鱼桑庄园等，以此实现乡村产业体系的转型升级。休闲产业方面，找到将特色资源转化为乡村旅游吸引物的有效途径，以健康产业品牌统领全域资源，围绕潘氏外科博物馆、百草园、中药疗养民宿、中药种植亲少年科普中心、滩涂世界、地下迷宫等项目的打造，将传统聚落转变为具有吸引力的旅游集聚区。

四、建议和对策

（一）按照一个规划的理念编制村庄国土空间规划

现有村庄规划多规协调层面存在两个主要的问题，一是村庄规划本身与国土规划等其他规划不一致，造成规划难以实施落地。二是城镇周边的村庄空间布局上没有与城市的总规控规很好衔接。为了更好地进行村域层面的规划管理，应当以自然资源和规划部门的成立及国土空间规划试点为契机，形成真正的一本规划、一张蓝图。梳理村庄用地需求，落实好村庄的生活和生产空间，保护好生态空间，形成村庄规划“一张蓝图”管理。

（二）奉行规划先行注重产业带动引领乡村振兴

乡村振兴应从村庄产业构建、村庄文化复兴等方面进行提升。村庄规划除了关注村庄空间治理有序，也要注重产业谋划、乡村文化挖掘及村庄管理体制的研究及部署。乡村产业发展的是寻求并解决村庄发展的核心问题，找准村庄产业特色基础，预留好村庄经营性空间，打造和稳固村庄自我发展的“造血机制”，是村庄规划首要解决的问题。村庄的文化魅力是村庄赖以发展的“软实力”，注重村庄文化要素的整理和彰显，保护村庄文化的物质载体及传承载体，探索文化与创意、文化与产业的融合，村庄规划中应对非遗要素、传统要素、自然要素、特色建筑等文化因子进行合理保护、适当开发。

（三）尊重自然保护优先底线管控存量盘活

关注非建设空间的山水林田湖整理，摸清村庄内的山水资源、地表植被空间、地表生态群落的家底，树立“治山理水”的理念，对村庄赖以生存的生态安全格局进行统筹考虑。注重生态子系统之间的相互衔接，互融共生，并处理好与农业生产空间的关系。利用“自然造景”的方法，变生态空间为生态资源，兼顾休闲旅游、农业生产等功能。

制定可行的村庄有机更新方案及配套政策，加大农村土地综合整治力度，给予基金和政策保障，解决中心村集聚过程中土地指标不足等问题，鼓励农村居民点和产业园区适度集中，提高土地的使用效率。保留点应强化整体环境整治，撤并点应加强保障，让搬迁农户平稳过渡。鼓励村级留用地及产业用地集中化，使产业形成集聚效应，试点村级产业、经营等用地的园区化管理及产业引导。

（四）兼顾近期的实施性和远期的战略性

村庄规划除了关注村庄近期实施计划，也要注重村庄的长远发展战略，既要抓得住眼前，也要摸得清未来。村庄规划的近期较为关注的是实际建房需求、公共设施提升需求、环境整治提升等需求；村庄规划长远发展则更关注产业提升发展、生态资源保护、文化内涵提升、休闲旅游带动等方面。除了要解决村民实际需求，也要保证村庄中长期发展朝着一个既定目标前进，得到很好的贯彻与分步实施，实现内涵式发展。

（五）强化新技术运用建立新型村庄规划体系

随着村庄国土空间管理的精细化和系统化，利用地理空间数据挖掘、GIS、大数据等技术，丰富现有村庄规划的技术手段。此外，针对“多规并存”的现象，有必要建立一套统一的切实可用的村庄空间规划标准及规划体系，以更好地指导规划的编制。

从2018年开始，德清的村庄规划已发展到第五阶段，新时代新契机，乡村振兴，规划先行；规划先行，理念创新。改变传统的思维模式改变自己，让老百姓参与规划让规划透明，让设计师策划让资源入驻，让乡村不仅仅是乡村，也是令人神往的福地。