2019年政府工作报告释放房地产市场发展及转型信号

■ 中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员 成 立 魏 凌

3月5日，十三届全国人大二次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。今年的报告紧扣建国70周年的历史节点，“上接天线，下接地气”地对今年的政府工作作了统筹安排。在房地产方面，今年的《政府工作报告》也有一些新的表述。笔者将从经济环境、城镇化、房地产调控和房产税立法四个方面对今年的政府工作报告进行解读。

经济增长目标虽再次下调，但仍有望实现稳中有进

今年的《政府工作报告》将GDP的增长目标设定为6% -6.5%，这是自2012年GDP增长目标首次“破八”之后的第三次下调经济增长目标，也是自2016年之后第二次使用区间设定经济增长目标。一方面在经济转型升级过程中，GDP增速下调符合经济发展规律和实际情况，说明中央为推动经济高质量增长对经济增速放缓的容忍度在不断提高；另一方面说明当前的经济形势确实非常严峻，经济在下行压力下不确定性增加，用区间设定增长目标更为科学合理。

从国家统计局数据来看，2017年和2018年的GDP增速都超过了年初6.5%的预期目标，而且今年明确提出要“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。与市场上普遍相对悲观的预期不同，笔者认为通过充分发挥宏观政策逆周期调节作用，今年经济基本面仍有望实现稳中有进的发展目标，而这也将为房地产市场的企稳创造有利环境。

凸显中心城市在城市群的带动作用，推动城镇化高质量发展

城市群是高度同城化和高度一体化的城市群体，是工业化和城市化发展到高级阶段的产物。我国在2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中提出了“5+9+6”城市群空间结构布局规划。十九大提出“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。今年的《政府工作报告》提出“坚持以中心城市引领城市群发展。抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。”2018年，我国的城镇化率为59.58%。根据美国地理学家诺瑟姆提出的城市化S曲线理论，我国的城镇化已经处于加速阶段的后半程，未来城镇化发展的规模和速度会逐渐下降。通过实施“以中心城市引领城市群发展”的城镇化路线，有利于提升中心城市在城市群中的辐射带动作用，促进中心城市与周边城市形成相互影响、相互依存的良性互动关系，实现人口在城市群中的均衡分布，缓解住房消费需求过度集中造成的房价上涨压力。推动农业转移人口落户和扩大城镇公共服务覆盖范围则有利于进一步消除城乡之间的制度壁垒，加快外来人口市民化，促进土地、人口等要素的规模集聚和高效利用，进而推动城镇化高质量发展。

房地产调控基调未变，依旧以“稳”为主线

今年以来，海口、南京、合肥等多个城市在中央经济工作会议所确立的“因城施策”原则下在人才落户、房贷利率上浮比例、土地出让条件、商品房销售规则等方面进行了微调，也被外界很多人误读为政策宽松的前兆。实际上，无论是中央还是地方在房地产调控政策的主基调仍然是“房住不炒”，部分城市的政策微调只是对之前“一刀切”式调控所造成的负面影响的纠正，各地限购、限贷等核心调控政策仍在持续。

资金端。今年的《政府工作报告》明确提出“引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚”。由此预期房企融资难、融资贵的问题仍将持续较长的时间，而维护自身资金链安全也将减缓房企拿地和开发的步伐。

市场端。今年的《政府工作报告》基本延续了去年12月底中央经济工作会议对于房地产调控的政策表述，再次强调“落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系”，其中，住房市场体系中的住房租赁市场仍将是政策支持的重点，预计增供给和控房租将是住房租赁政策中的重点。今年的调控目标与全国住房和城乡建设工作会议所确立的“三稳”工作目标一致，即“促进房地产市场平稳健康发展”。

需求端。一方面，今年的《政府工作报告》提出“深入推进城镇化”，“更好解决群众住房问题”。由于我国人口基数大，持续推进的城镇化即使速度放缓也仍将释放出相当规模的住房刚性需求。随着经济发展和人民生活水平提高，在消费升级的带动下，还有一定规模的改善性需求也会逐渐释放出来。另一方面，今年的《政府工作报告》提出要“继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。”2018年10月的国务院常务会议上提出，“因地制宜调整完善棚改货币化安置政策。”尽管棚改未来会从货币化安置逐渐转向实物安置，但此时明确提出继续推进棚改将有利于稳定三四线城市的住房消费需求和未来预期。

房地产税立法尚处于起步阶段，短期内对房地产市场影响有限

今年的《政府工作报告》提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。” 这也是自2013年十八届三中全会首次提出“加快房地产税立法”以后，《政府工作报告》中第三次提到“房产税立法”。去年的《政府工作报告》的表述是“稳妥推进房地产税立法”。从“稳妥”到“稳步”说明中央对房地产税的态度由迟疑走向明确。但从立法程序上来看，房地产税立法至少需要经过草案、公开征求意见、提交、审议、再公开征求意见、表决、付诸实施七个步骤。全国人大常委会委员长栗战书在今年人大二次会议上提及要集中力量落实好党中央确立的重大立法事项，包括房地产税法等多项立法调研、起草。由此可见，房地产税当前还处于草案起草和完善阶段，尽管中央在推进房地产税立法的工作在加快，但距离出台和实施还有相当长的时间和距离，短期内不会对当前的房地产市场造成冲击。

2019年全国两会房地产热词

2019年全国两会涉及到的房地产热词主要有一城一策、住房保障、房地产税立法、房价、“三块地”改革、租购并举、新型城镇化、城市群、粤港澳大湾区等。其中一城一策、房地产税、房价、保障房、租购并举、农村集体用地成为今年全国两会关注度最高频词。

这些热词涵盖了土地、楼市、城市建设，既影响着广大人民的住房利益、幸福指数，更关系着房地产从业者的战略布局与策略考量。

一城一策“稳”市场

不同城市在落实房地产调控过程中，根据自身的经济发展、楼市成交、库存状况、房价情况等，来制定适合自己的调控政策，但前提是确保房价、地价、预期的稳定，防范风险。

房地产税法落地进程或加快房地产税

房地产税，是一个综合性概念，即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税。在中国包括房地产业增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税耕地占用税等。

房地产税和房产税这两个概念极易混淆，但是房地产税≠房产税。从范围来看：房产税是房地产税的一个组成部分；从对象来看：房产税作为财产税，其征税对象为房产；而房地产税征税对象既包括房产又包括土地。

房价将延续平稳态势

房价是土地价格+建筑物价格，是房地产经济运行和资源配置最重要的调节机制。房价的价格定位由多种因素构成并影响，例如：政策、经济增速、物价、收入水平、金融状况、贷款利率、税率、土地价格、开发商成本、城市规划、建筑设计、地方性住房政策、人口等等，这些多方面因素的制约。

扩大保障房惠及人群

保障房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。

租购并举需配套政策支持

租购并举是对具备购房能力的常住人口，支持其购买商品住房。对不具备购房能力或没有购房意愿的常住人口，支持其通过住房租赁市场租房居住。对符合条件的低收入住房困难家庭，通过提供公共租赁住房或发放租赁补贴保障其基本住房需求。

农村集体用地入市平抑租赁价格

随着城镇国有土地使用制度的改革、城镇化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，这也就形成了集体土地入市。

粤港澳大湾区

《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式发布。这份纲领性文件对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作了全面规划。粤港澳大湾区正在从宏伟蓝图一步步化为美好现实，它也代表着我国区域协调发展战略一个重要的协调推进。

除了上述热词外，房住不炒、住房保障、租购并举、长租公寓、产业地产、乡村振兴、新型城镇化等关键词也在全国两会上被提及。从这些大概率出现的代表着房地产行业的政策走向的热词来看，笔者预计，2019年，在房地产调控依然持续、调控目标依然存在、建立长效机制的方向依然没变——整个楼市的主基调下，出现“政策宽松+基本面收紧”局面。