欧盟体育政策治理模式研究及启示

韩永君

(1.西北民族大学 体育学院，甘肃 兰州 730124；2.四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

“欧洲体育模式”(European Model of Sport)，即“欧盟体育政策治理模式”[1-2]，人们对其的认识历经了一个由浅入深的过程[2-3]。20世纪90年代末以前，主流观点认为欧盟各国体育政策治理遵循单一模式[4]，但凡提及“欧盟体育政策治理模式”术语时常以单数形式使用[1]。90年代末以后，该观点逐渐被遗弃[1]。2000年，尼斯条约(the Nice treaty)中的“体育宣言”公布后，人们开始讨论与反思应用单一模式观点概括欧盟各国体育政策治理模式的适切性，最后得出该观点掩盖了成员国间体育政策治理模式明显多样性的结论[5]。2007年，在欧盟发布的“体育白皮书”(the White Paper on Sport)中明确承认了欧盟各国体育政策治理模式的多样性[1] [6-7]。现阶段，欧盟体育政策治理模式多样性的认识已普遍深入人心[8]。

诸多欧盟体育政策治理模式研究中，Camy等学者提出的治理模式四分法颇具影响力与权威性[9]。2004年，受欧盟委员会体育部委托，学者Camy等在撰写的VOCASPORT报告中描述了欧盟国家体育政策治理模式的四种主要类型：官僚性模式(Bureaucratic configuration)、企业性模式(Entrepreneurial configuration)、使命性模式(Missionary configuration) 和社会性模式(Social configuration)[9]。由于政策治理模式类型的四分观点在学理上具有严谨的逻辑性，在实务上具有强大的解释力，一经提出便获得了包括欧盟学者在内的广泛认同[1-2]。如2009年，学者Henry在Camy的研究基础上，为了有效呈现上述政策治理模式间的关系，借助学者Newman划分公共部门服务体系治理方式的架构，将这四种模式置于纵轴与横轴构成的四个象限中。该架构的纵轴两端表示政府在政策治理中的角色，即分权或集权。横轴的右端表示改革(innovation)与竞争力(competitiveness)，着重于鼓励商业或志愿部门参与体育政策制定或执行的过程；而左端表示传承性(continuity)与稳定性(sustainability)，所谓传承性一般必须藉由国家的管控，让体育政策可以持续执行，至于稳定性则须藉由更广泛的社会参与，透过公民社会的努力和共识，让体育政策永续传承与发展[2][10]。同时，学者Henry基于此架构，从模式类型、服务递送、运行特征、存在不足及变迁趋势等方面对欧盟国家体育政策治理模式进行了比较研究[1]。

当前我国正积极推进绩效政府、能力政府和创新政府建设，而加强政策治理模式研究对于建设绩效政府、能力政府和创新政府的作用尤为明显与关键[11-13]。在体育政策治理领域，为了提升政府的绩效、能力与创新等，重视研究体育政策治理模式同样很有必要。西方国家体育政策治理模式发展相对完善[14]，特别是自“体育白皮书”发布以来，欧盟体育政策治理模式对世界各国体育政策治理模式改革发挥了示范作用，并引领着国际社会体育政策治理模式改革的潮流[15-17]。其先进的设计理念与成熟的运作流程等可供我国借鉴，因此研究体育政策治理模式应关注域外经验,尤其应关注欧盟经验。国内学者在域外体育政策治理模式的相关研究中，对美国、澳大利亚、日本及欧洲单一国家较为热衷[18-23]，但对欧盟关注极度欠缺。

文章以Camy等学者提出的欧盟四种典型政策治理模式为基础，借助学者Henry研究政策治理模式的类型学框架，运用文献资料法，从模式类型、服务递送、运行特征、存在不足及变迁趋势五个维度探讨欧盟成员国体育政策治理模式，旨在挖掘指导我国体育政策治理模式发展的有益经验与启示。

1 欧盟体育政策治理模式的类型

欧盟体育政策治理模式的四种类型。在提交给欧盟委员会的VOCASPORT报告中，学者Camy等基于四项指标：第一，公共当局的体育管理角色；第二，体育系统中各个参与者的协调或参与程度；第三，自愿、公共和私营部门在体育服务供给方面的各自作用；第四，政策系统对大众体育需求变化的适应性。将欧盟国家体育政策治理模式大致归为四种主要类型，即官僚性模式、企业性模式、使命性模式和社会性模式(见图1)[9]。第一，官僚性模式，其特点是政府部门主导体育政策治理，因此存在许多通过立法机制制定的体育相关法律或规范。换言之，在官僚性体育政策治理模式中，政府几乎垄断了治理空间，往往不需要和其他利益相关者进行任何协商或讨论。欧盟中的中、东欧国家及国民人口低于一百万或领土面积少于1 000平方公里的小型国家(如塞浦路斯和马耳他)便属于该模式[9]。第二，企业性模式，其特点是市场机制在体育政策治理中发挥着主导作用，如公共体育服务的外包、政府购买及凭单制等。属于该模式的欧盟国家主要有爱尔兰和英国[9]。第三，使命性模式，其特点是志愿组织在体育政策治理中发挥着主导作用，如国家在制定体育政策的过程中，赋予志愿部门很大的权力责任和自主性，由志愿部门引导国家体育政策制定。属于该模式的欧盟国家主要有斯堪地纳维亚国家(如瑞典和丹麦等)，以及德国、卢森堡、奥地利和意大利等[9]。第四，社会性模式，其特点是公民社会主导体育治理。换言之，整个体育政策治理不是由单一机构或部门所主导，而是取决于体育政策相关利益团体彼此间的高度互动和合作，如政府、公民、体育社团和盈利性组织等。属于该模式的欧盟国家主要有荷兰等[9]。

图1 欧盟体育政策治理模式的类型[24]

欧盟体育政策治理模式多元性的成因。欧盟国家典型的四种体育政策治理模式与其独特的历史脉络和现实制度等密不可分[25]。第一，官僚性模式。在Camy等学者列举的属于官僚性模式的十六个欧盟国家中，有十个来自中、东欧，普遍具有计划经济和中央集权的传统(前苏联国家)，或国土面积相对较小(塞浦路斯和马耳他)，这为政府部门主导体育政策治理提供了制度保障作用[1]。第二，企业性模式。英国体育政策治理属于典型的企业性模式。20世纪80年代和90年代初，在玛格丽特·撒切尔主政时期，该国新自由主义意识形态较为盛行，致使包括体育在内的诸多政策领域崇尚市场力量[26]，“新”公共服务模式成为公共部门的流行治理模式[25]，这为市场主导体育政策治理创造了良好环境。第三，使命性模式。属于该模式的典型国家有斯堪地纳维亚、德国及卢森堡等，这些国家传统上具有独立的志愿部门，因而为志愿组织在体育政策治理中发挥主导作用奠定了现实基础[1]。第四，社会性模式。荷兰是社会性模式的典型国家，这或许与该国多元主义倾向的传统有关，因此社会协商成为包括体育在内众多政策领域的核心特征[1]。

2 四类体育政策治理模式的服务递送风格

尽管欧盟四类典型体育政策治理模式的本质目的均是服务递送，但递送手段与目标却风格迥异(见图2)。第一，官僚性模式主要通过国家机构规范流程及制定监管标准与制度等递送体育服务，较为关注服务的过程；第二，企业性模式主要通过监管与审计产出是否最大化、合同约定等递送体育服务，与官僚性模式相比，其较为关注服务的结果；第三，使命性模式主要通过扩张与回应、变革与弹性和监控效果等措施递送体育服务，相对注重服务的中、短期效果；第四，社会性模式主要通过承诺与协商、长期投资与文化变迁影响和广泛的政策参与等递送体育服务，与使命性模式相比，其相对注重服务的长期效果[1]。

四类体育政策治理模式服务递送风格差异的成因。首先，官僚性模式中，一方面，递送手段倾向直接性与强制性(如监管与制定标准等)，此与政府垄断决策过程密不可分；另一方面，递送目标注重服务过程，依韦伯的层级官僚制理论，此与该模式运作机理具有官僚制特征有关(如按规程办事的运作机制与组织管理的非人格化等)[27]。其次，企业性模式中，一方面，递送手段倾向选择市场机制(如合同外包等)，此与市场力量主导政策治理有必然关联；另一方面，与官僚性模式相比，其递送目标更关注服务过程，依新公共管理视角，此与该模式运作机理具有新公共管理特征有关(如不仅仅注重的是过程与程序，而更注重取得结果等)[28]。再次，使命性模式中，一方面，递送手段倾向依靠志愿团体力量，此与该模式特别重视发挥志愿组织的积极作用有关；另一方面，递送目标关注服务的中、短期效果，此与该模式运作中追求创新与竞争力的风格有关[5]。最后，社会性模式中，一方面，递送手段推崇网络治理、整体性治理和协同治理等，此与该模式高度重视利益相关者对体育政策执行及效果的制约性有关；另一方面，递送目标关注服务的长期效果，此与该模式运作中追求传承性与稳定性的风格有关[29]。

图2 四类体育政策治理模式的服务递送[24]

3 四类体育政策治理模式的运行特征

四类体育政策治理模式的运行特征。第一，官僚性模式侧重于政策治理流程的监管，关注规则和要求如何运行。简言之，通过遵循必要的流程进行问责[25]。第二，相比之下，企业性模式侧重于政策治理的产出，尤其在体育公共服务被政府外包给商业实体的情况下，合同约定了服务供给种类，但该模式也并非完美。如英国引入强制性招标，尽管对缓解体育服务供给压力和优化公共服务商业管理有所裨益，也利于商业目标操作化，却对社会目标有效实施一筹莫展[30]。第三，使命性模式注重发挥志愿部门的积极作用，在体育政策方面着眼广泛的社会效益，而非政府规定要实现的服务产出。志愿部门相对独立于政府的直接管控，并且在产生公共利益时，具有一定自主选择权。第四，社会性模式反映了欧盟委员会促进包括体育在内各领域社会对话的理念，该模式预设是：只要得到主要利益相关者的承诺，政策方案才能持续与可实施。因此，该模式长期致力于社会、政治和经济等领域更广泛的融合，推进每个部门的社会能力建设，此外通过多纬分析，以期制定更好和可持续的政策[1]。

不同价值取向形塑了四类体育政策治理模式的运行特征(见图3)[1]。首先，官僚性模式的价值取向强调问责(Accountability)，因而重视法规命令和正式程序，以及严谨的监督方式，要求体育政策制定和执行的过程、规范及需求需建立一套完善的机制。其次，使命性模式的价值取向重在确保灵活性和适应性(Adaptability)，因而坚持把体育部门从国家控制中解放出来，提升其应对传统国家机构官僚主义影响的能力，及摆脱政党的政治利益束缚。本质上不是特别强调政府关切的政策实际执行结果，反而是期望能够维持志愿团体在社会运作中所带来的正面效益。再次，企业性模式的价值取向重视的是效率(Efficiency)，因而在体育政策制定和执行上尤为关注财政效率，也就是每单位产出所需花费的成本。最后，社会性模式的价值取向重视效度(Effectiveness)和能力建构(Capacity building)，因此强调体育政策过程必须纳入社会、政治和经济等多个层面，掌握所有利益相关者意见，促进公民社会的全体参与，并且更广泛地增强公民社会的集体力量[1]。

图3 四类体育政策治理模式的价值偏好[24]

4 四类体育政策治理模式存在的不足

尽管欧盟四类典型的体育政策治理模式互有优势，但并非完美，借助政策制定的传统逻辑模型(见图4)，可较为清晰地呈现其不足[1]。第一，官僚性模式最大不足是易导致部门主义。由于规范的科层制与注重流程管控，因而常常无法摆脱官僚机能障碍，即各自为政和重过程而轻结果。如该模式可清楚说明所采取的每一项政策行动与经费支出，但政出多门，对于完全实现体育政策的长期效益相对欠缺[31]。第二，企业性模式最大的不足是对社会目标付诸实施较为有限。如英国在20世纪80年代和90年代应用强制竞争招标供给公共体育设施和服务的经验显示，竞标成功的承包商仅热衷财务安排，而很少履行合同规定的社会回报义务[30]。事实上，如果尝试着重视社会目标的实现，这种合同往往得不到商业实体的积极竞标，最终由公共管理部门赢得竞标，但由于缺乏竞争和财政资源缩减，公管部门并不总是会把社会目标付诸实施[32]。第三，使命性模式最大的不足是实现公共利益非常有限。尽管其将体育部门(尤其是体育志愿部门)从政府控制中解放出来，并与给予资金支持的政府保持适当距离。然而，该模式预设是将体育管理权交给具有专业知识和社会责任的人，那么与体育相关的正外部性必定会随之而来，同时政府可通过“引导”而不是通过财政激励来实施政策。但在这种背景下，政策预期具有极大的不确定性，且志愿部门自身利益与公共利益的厘定将会变得越来越困难，进而影响公共体育利益的充分实现[33]。第四，社会性模式最大的不足是易管理性低。虽其目标广泛，即制定一个可持续和协商一致的政策，既促进更广泛的社会能力建设，又意味着所谓的“共同决策”，即增强社会凝聚力。但所涉及的参与者较多，带来的利益错综复杂，致使管理难度相对较大[5]。

图4 四类体育政策治理模式存在的不足[24]

5 体育政策治理模式的变迁趋势

虽然这四类典型体育政策治理模式对于描述与区分欧盟成员国间体育政策治理有一定意义，但它们都是理想政策治理模式类型，面临变革的压力[1]。第一，就官僚性模式而言，其面临市场力量介入的压力越来越大[5]。前东欧集团成员国或多或少地证明了这一点，尽管它们都具有中央政府控制体育的传统，但也受到一系列自由经济体的压力。如近年来，波兰官僚体制控制体育的政策模式日渐衰微，原因是地方政府直接责任范围内的体育设施和服务，没有得到有效管理(如对大众健身需求回应性不足和服务效率低下等)，进而导致供给质量相对较差，该窘况给市场力量介入创造了良好契机[34]。在西欧，以政府为中心管理体育的国家也逐渐重视市场机制的作用。如自20世纪90年代以来，法国出现了私营部门融资与参与管理公共体育设施的扩大化势头，同时计划进一步提升国家体育运动学院(INSEP)在一些方面的私有化比重[35]。第二，就使命性模式而言，一些属于该模式的典型国家也逐渐重视市场机制的重要作用。传统上，意大利主要通过国家奥委会(CONI)管理体育活动。近些年，我们目睹了越来越多以前政府供给垄断的体育服务出现市场化趋势，包括意大利国家奥委会在体育政策治理中逐步减少对政府资助的依赖，扩大市场政策工具选择等[36]。第三，就企业性模式而言，尽管英国被认为是企业性模式的典型例子，但过去几十年间，随着新工党(New Labour)在政坛的日益活跃，英国对新自由主义的热情渐渐消退，近些年，英国在“共同参与决策”方面进行了重大变革[37]。在社区体育政策过程中，纳入其它利益攸关方，如教育、卫生服务、环境、公共安全和治安等，同时进一步加强社会凝聚力，积极动员自愿、公共部门行为者及公民团体等参与政策制定[38]。第四，就社会性模式而言，荷兰的社会性模式已遭很大程度破坏[39]。2004年，学者Amara等在为欧盟委员会开展的题为体育与多元文化的研究项目中指出，在极右派政治家的影响下，荷兰一些地方当局的多元主义/多元文化传统已几乎不复存在，同时这也引发了荷兰社会中是否需要限制一些选民社会参与的全国性讨论[5]。

6 启示

6.1 我国体育政策治理模式选择需重视政策环境的高度复杂性

欧盟体育政策治理模式多样化无疑与其政策环境的差异性密不可分[40]。首先，选择官僚性模式的国家与其政府占主导的政策环境有关；其次，选择企业性模式的国家与其以市场占主导的政策环境有关；再次，选择使命性模式的国家与其志愿组织占主导的政策环境有关；第四，选择社会性模式的国家与其发育完全的公民社会有关[2]。当前，我国体育治理在顶层设计上正积极推进“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的大群体格局[41]，但由于区域间、城乡间以及不同项目间在政府角色定位、各治理主体参与程度及现有政策系统等都方面存在不同程度的差异性，因而要求体育政策治理模式选择不能搞“一刀切”与“同一化”，必须视具体环境而定。比如，对于市场与自组织发育不成熟的农村、西部及一些体育项目(冰雪项目等)领域，体育政策治理可借鉴官僚性模式；对于市场与自组织发展较好的城市及东中部及一些体育项目(篮球等)领域，体育政策治理可借鉴企业性与使命性模式；对于公民社会发展相对成熟的地区与项目，体育政策治理可借鉴社会性模式。

6.2 我国体育政策服务递送考量应坚持多元理性

依服务递送特征，欧盟四类典型模式对政策服务递送考量各有侧重。一方面，从价值理性与工具理性角度看，官僚性模式主要以价值理性为驱动，关注服务递送程序是否规范与产量是否令人满意，相对欠缺对结果与效率的考量；而企业性模式主要以工具理性为驱动，关注服务递送是否有短期效果与效率，相对欠缺对价值与程序的考量。另一方面，从短期理性与长期理性角度看，使命性模式主要以短期理性为驱动，关注服务递送的当下情况，相对欠缺长期考量；而社会性模式主要以长期理性为驱动，关注服务递送的长期规划，相对欠缺当下考量。不难发现，欧盟成员国考量体育政策服务递送存在多元理性的对立，缺欠多元理性的融合，制约了治理绩效的提升空间。我国在体育政策服务递送中应加强多元理性的优态共存。首先，应统合价值理性与工具理性，主要表现为对两种理性目标的统合，如在体育政策服务递送中，既要重视体现工具理性的效率目标，也要重视体现价值理性的公平目标。其次，应协调好短期理性与长期理性，主要表现为对两种理性阶段的协调，如在体育政策服务递送中，既要聚焦体现短期理性的社会热点问题，也要放眼体现长期理性的国家战略问题。

6.3 我国体育政策治理模式评价应统筹多元绩效标准

四类体育政策治理模式的价值导向各不相同。官僚性模式对责任标准有优势，企业性模式对效率标准有优势，使命性模式对回应性标准有优势，社会性模式对有效性或社会能力构建标准有优势。不同政策治理模式绩效特征带给我国体育政策的启示是，唯有着眼多元标准才能对政策做出科学且合理的评估。首先，责任标准关注的是问责主体对其管辖范围内各级组织与成员履责情况的责任追究程度，根据这一标准，最好的政策治理模式应是有利于问责的模式；其次，效率标准关注的是结果与成本的比率，根据这一标准，最好的政策治理模式应是能在收益与成本之间取得最佳平衡的模式；再次，有效性标准是判断政府公共行动是否达到了目的，按照该标准，好的政策治理模式应当是能够解决问题，达到其预定目标的模式；第四，回应性目标，是判断政府举措是否具有良好的回应性，按照该标准，好的政策治理模式应当是能基于环境变化及时作出调整的模式。综上，统筹多元标准方能对政策绩效作出科学与合理的评估。

6.4 我国体育政策治理模式选择与应用必须坚持优化组合的基本原则

欧盟四类政策治理模式并非完美，互有优缺。首先，官僚性模式在政策投入阶段优势相对突出，但易致部门主义；其次，企业性模式在政策产出阶段优势相对明显，但对社会效益重视有限；再次，使命性模式在政策效果阶段优势相对凸显，但治理结果时常伴有一定的不确定性；第四，社会性模式在政策效果阶段优势也相对显著，但可管理性或可操作性较为有限。当前我国正不断推进体育治理体制与机制的创新，依治理主体特征，治理方式大致可归为两类：单一主体治理方式(如政府治理途径、市场治理途径、志愿组织治理途径和社区治理途径等)和多主体治理方式(如政府、市场、志愿组织和社区等联合治理途径等)，其与欧盟四种体育政策治理模式运作机理有相似之处，即都有相对优势，也有一定缺陷，因此本着扬长避短，优势互补之目的，各种治理方式需组合应用。如针对政府途径缺乏效率的缺点，可引入市场机制；针对市场途径关注社会效益不足的缺陷，政府可加强引导与监管；针对志愿途径时常面临“志愿失灵”的风险，可引入政府、市场和公民等其他治理主体开展协同治理；针对多主体治理途径可管理性有限的不足，可通过厘清政府与其他非政府治理主体间的角色，补齐治理短板。

6.5 对我国体育政策治理模式优化应秉持动态与包容的态度

依欧盟四类体育政策治理模式发展特征，它们均存在动态趋向与变迁的深层归因。一方面，四类模式虽各有有别于其他模式的显著特征，但它们并非静态与互斥，如传统上，体育政策治理以官僚性模式为主的一些东欧国家开始引入企业性模式；英国体育政策治理模式被认为是企业性模式的典范，但在过去几十年中，也开始不断引入社会性模式；荷兰体育政策治理以社会性模式为主导的情形也逐渐发生了变化。另一方面，四类模式变迁有其深层制度归因。据学者Hall关于制度三层含义的观点[42]，宏观层制度相对稳定状态下(主要指宪法与经济制度等)，与微观层制度变化相比(主要指公共组织的标准化惯例、规定和日常程序等)，中观层制度变化会对欧盟体育政策治理模式变迁带来范式性影响(主要指选举制度、政党体制的特点和官僚制组织模式等)[43]。如一些东欧国家的官僚体系引入了市场力量，导致了体育政策治理由官僚性模式向市场性模式的转变；荷兰的多元主义/多元文化传统由于遭到极右派政治势力干预，社会性模式在体育政策治理中的主导地位发生了根本转变；英国由于新自由主义的退却，出现了社会性模式取代企业性模式的趋势等。上述两方面对我国体育政策治理模式优化带来的主要启示有：首先，由于政策问题总与特定情境、历史脉络密不可分，加之现阶段中国体育管理体制与机制正处于转型期，政策环境异常复杂与多变,这就要求体育政策治理不能固守已有模式，应随着“此时此地”、“此时它地”和“跨时跨地”的情境而转化[44]，以动态思维选择恰当的体育政策治理模式；此外，为彻底破解我国体育政策领域对传统制度路径的依赖，推进多元主体治理模式的日趋完善，应着眼中观层面的制度，重点做好政府简政放权，积极推进公共部门组织文化转变，不断加强市场、志愿组织和公民等主体的自治能力建设等。

7 结语

上述四种治理模式是对欧盟体育治理状况的概括，尽管可清晰描述并区分欧盟体育政策的不同治理模式，但须意识到它们仅是典型的理想模式。实践中，任一国家体育政策治理模式往往会因环境变迁而面临改革的压力，甚至因而呈现出一种以上的模式。当前我国体育制度与体制正处于转型期，为了减少或避免走弯路，亟需借鉴域外国家，尤其是欧盟国家先进与成熟的政策治理模式。但在借鉴过程中，不可盲目跟风与机械套用，须正视中国的历史脉络与现实情景，以扬弃的态度对待域外经验。